專家發言

　　中國政法大學終身教授、中國法學會行政法學研究會名譽會長應松年：做好頂層設計建立法律體系

一、 建立城管執法法律體系。城管立法體系應由中央立法與地方立法組成。一方面，城市管理基本上是城市管轄范圍內開展的區域性公共管理和服務活動，屬地方事權，但作為城市管理，又必然具有公共性，因此必須由中央統一立法解決。另一方面，地方在與中央規定不抵觸的原則下，應根據本地特點，制定地方法規。

二、 在管理體制上，中央要設立一個機構，主要任務是監督地方政府對城管法律的執行。也要對地方的城管執法工作進行指導和幫助，及時研究解決新出現的問題。

三、 合理劃定城管的職責權限。在事權方面，維護城市基礎功能設施、管理城市公共空間的職能，屬于城管職責。不屬于上述職能，或政府部門基本的、固有的職責就不應劃歸城管職責權限。此外，專業性、技術性較強的事項，法律明確規定由某行政機關行使的執法事項以及金融、海關、國稅等垂直管理部門的執法事項等都不能劃歸城管執法范圍。

四、 理順城市內部的管理體制。建議各市成立城市治理委員會，由市領導兼任、各部門參加，負責對本地城管執法工作的指導、協調、督查和考評等工作。下設辦公室，由城管局長兼任主任。同時，還要推進執法重心下移。完善標準化執法機制，建立檢查權、調查權、決定權、執行權相互協調，彼此制約的執法機制。城市治理還要有轄區內的社會組織和群眾參與治理。

五、 轉變執法理念與執法方式，把城管執法納入服務型政府建設之中。近年來，城管執法正在建設服務型政府，向著以人為本、服務為先、寓管理于服務的執法理念與方式的方向轉變。對一些違反城市秩序尚不嚴重，還可改正的行為，盡可能通過指導、引導、協商等溫和方式，為群眾提供服務，化解城管執法中遇到的問題。

　　中央民族大學法學院教授、法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗：引入裁量基準模式規范城管執法

　　“建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度”是《全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的要求。行政裁量權基準，是行政執法主體依職權對法定裁量權具體化的控制規則。行政裁量權基準細化了法律法規規章的條文，使得模糊的規定明確化，執法的標準客觀化。在城管執法過程中，行使行政裁量權的情形大量存在，因此引入裁量基準模式以控制行政裁量權的行使，對于規范城管執法行為，提高執法水平具有很強的針對性。

　　行政裁量權基準具有調節執法尺度，統一執法標準等作用，還可以避免執法的隨意性，保障行政執法更加公平。然而，裁量基準制度也存在一定局限性：一是在調整范圍上僅限于行政行為中可以量化的部分。二是裁量基準的制定層次過低、標準不統一，實踐中會造成混亂并導致宏觀層面上的法律適用不平等。三是裁量基準面臨簡單化與管理多樣化的矛盾。抽象的法規與社會生活多樣性的矛盾永遠存在，不可能通過裁量基準一勞永逸地解決。

　　城管執法的職責權限和執法裁量大多通過地方性法規或規章予以規定。為此建議，進一步健全完善規范城管行政執法裁量的各項工作制度，切實解決城管行政執法過程中的隨意性問題。一、城管執法機關應以城市為單位，制定在一個城市范圍內生效的裁量基準，以保證該城市范圍的裁量標準一致。二、結合城管執法實踐，進一步細化處罰種類和違法行為的事實要件，進一步明確處罰種類的選擇和時效的確定。三、應提升城管執法機關進行合理裁量的治理能力。除了通過量化的裁量基準約束行政執法裁量之外，還應該提升城管執法機關在不能量化情況下的合理裁量能力，以補充裁量基準的不足，協調法規與現實的矛盾，提高城管執法效率和執法公正。