治理內澇乃持久戰

政策法規尚待落實

討論城市內澇，有一個事件無法繞過去，那就是2012年發生在北京的“7·21”特大暴雨。

當年7月21日，北京市遭遇數十年未遇的強暴雨，多個低洼路段積水，城市內澇嚴重，160多萬人受災，其中79人死亡，經濟損失上百億元。

在程曉陶看來，“7·21”特大暴雨事件的發生，成為《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》2013年3月對外發布的一個背景。

這份經國務院同意發布的通知要求，2014年年底前編制完成城市排水防澇設施建設規劃；力爭用5年時間完成排水管網的雨污分流改造；用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。同時要求，健全法規標準，“規范城市排水防澇設施的規劃、建設和運營管理”。

2013年9月6日，《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》發布，其中著重提到要建設較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。

20多天后，也就是2013年10月2日，國務院公布《城鎮排水與污水處理條例》，以加強對城鎮排水與污水處理的管理，保障城鎮排水與污水處理設施安全運行，防治城鎮水污染和內澇災害，保障公民生命、財產安全和公共安全。

城市內澇治理走上法治化軌道。

國務院有關部門負責人在介紹《城鎮排水與污水處理條例》出臺緣由時說：“城鎮排澇基礎設施建設滯后，暴雨內澇災害頻發。一些地方對城鎮基礎設施建設缺乏整體規劃，‘重地上、輕地下’,重應急處置、輕平時預防，建設不配套，標準偏低，硬化地面與透水地面比例失衡，城鎮排澇能力建設滯后于城鎮規模的快速擴張。”

《城鎮排水與污水處理條例》明確規定，易發生內澇的城市、鎮，還應當編制城鎮內澇防治專項規劃，并納入本行政區域的城鎮排水與污水處理規劃。

一個隨之而來的疑問是，《城鎮排水與污水處理條例》施行至今已經5年有余，為何多個城市還是年年內澇？

在程曉陶看來，首先要明確的是，治理城市內澇問題不是在短期之內可以解決的，是持久戰，不是速決戰，也不是高成本的治災投入可以迅速扭轉的。

“世界經驗表明，人口城鎮化水平要達到70%以上才進入相對平衡狀態。所以我國未來(城市)內澇的壓力還會加大?！背虝蕴照f。

1998年年末，我國人口城鎮化水平為30%；2018年末，全國常住人口城鎮化水平為59.58%，距離70%人口城鎮化水平還有相當一段距離。

程曉陶認為，年年治理年年內澇的另一個原因在于，《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》和《城鎮排水與污水處理條例》沒有得到嚴格執行，尤其是一些城市并沒有依法編制城鎮內澇防治專項規劃并嚴格落實。

中國政法大學應急法研究中心執行主任林鴻潮告訴記者，目前，包括《城鎮排水與污水處理條例》和相關規范性文件在內，為城市政府治理內澇提供了足夠的法律依據，不能說城市政府治理內澇的法律制度供給不足，關鍵在于落實不夠。

林鴻潮認為，城市內澇嚴重與整個城市的規劃不合理有很大關系，不論是規劃理念，還是規劃基礎設施，都有問題。因此，要徹底解決城市內澇需要“傷筋動骨”。

程曉陶還觀察發現，有關部門這幾年的主要精力在推動建設“海綿城市”，這種做法在一定程度上影響了此前的城市內澇治理思路。

“海綿城市”是一種新型的城市雨洪管理概念，即讓城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”。

程曉陶分析說，城市內澇治理工作開始以后，有關方面發現改造排水系統非常難，比如地底下不是只有排水管，還有供水管、供電線路、網絡線路等，地下沒有那么多空間，“海綿城市”建設思路應運而生——通過城市里的雨水調節池、下沉式綠地等方式，把地表徑流留住，這樣就不用改造地下管線。

但程曉陶認為，這種城市建設的指標并不足以應對持續強降雨，實踐證明也并不能徹底解決城市內澇問題。