作者:中國(海南)改革發展研究院院長 遲福林

編者的話:黨的十八屆三中全會指出,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。這意味著,各級政府不僅要“該放的權力放下去”,還要“該管的事情管起來”;既解決好“越位”問題,還要解決好“缺位”問題。如何做到這一點,這需要我們以監管轉型為重點縱深推進簡政放權改革。

以簡政放權為重點的政府改革在釋放改革紅利、促進經濟轉型、應對經濟下行壓力中發揮了重要作用。但從近年來食品藥品監管等問題可以看出,監管轉型仍比較滯后,與擴大內需、拉動消費的現實需求和廣大社會成員的期盼有著較大差距。監管轉型較為滯后的深層次矛盾在于監管體制改革滯后。加快推動監管體制轉型,成為“十三五”時期縱深推進簡政放權改革不可回避的重大課題。

實現行政審批與市場監管嚴格分開

近年來,我們在加強市場監管方面采取了不少措施,但是,行政審批與市場監管合二為一的體制尚未根本改變。無論消費領域、生產領域還是金融領域,都存在著多頭監管與監管缺失并存的現象。前置性審批過多不僅抑制市場活力,也難以保證事后監管的有效性。要真正建立公平公正的市場秩序,需要把行政審批與市場監管嚴格分開。其中,有幾點需要注意:

其一,行政審批與市場監管屬于不同性質的管理職能。一是行政審批與市場監管的側重點不同。行政審批是行政機關事前把關的手段,主要是為了限制不利于公共利益的行為,主要包括審批、核準、批準、同意、注冊、認可、登記、檢驗、年檢等幾十種。市場監管是對市場經營活動進行約束限制的行為,包括規范、監督和查處職能。二者在范圍、程度上有著本質區別。現代市場經濟條件下,行政審批與市場監管是兩個不同性質的事物,事前審批是政府行政權力,需要依法界定權力清單;有效的市場監管主要是事中事后監管。對于前置性的審批盡可能做到越少越好,對于事中、事后的監管則需大力強化。二是以行政審批為基礎的市場監管需要改變。在傳統體制下,市場監管以前置性的行政審批為主,通過行政審批為企業層層把關,這樣容易抑制市場活力,而事中事后監管的體制安排則相對薄弱。在現代市場經濟條件下,行政審批與市場監管是不同性質的權力,都需要于法有據。隨著“十三五”負面清單管理的全面實施,無論是消費市場領域,還是反壟斷領域,在大幅度削減行政審批事項的同時,都面臨著重構現有市場監管體系的問題。

其二,行政審批與市場監管職能分開。一方面,行政審批與市場監管職能的嚴格分離勢在必行。多年來,行政審批與市場監管不分的體制不僅導致重審批、弱監管的問題,還容易帶來尋租腐敗問題?！笆濉睍r期,建立公平競爭的市場秩序對行政審批與市場監管職能的嚴格分離提出多方面的改革訴求:只有二者嚴格分離才能真正落實行政審批與市場監管各自的主體責任;只有二者的嚴格分離才能在市場監管機構改革上破題;只有二者嚴格分離才能克服封閉式的監管模式,走向公開透明的市場監管。另一方面,要積極推進行政審批與市場監管職能嚴格分離。目前,負面清單管理模式已經開始在多個領域探索。未來2至3年,隨著金融、能源、基礎設施、公共服務等領域負面清單管理模式的推行,都需要實現行政審批與市場監管職能的嚴格分離,并強化市場監管職能。

其三,行政審批與市場監管機構分開。一是實現審批機構與監管機構相分離。盡管這些年我國出臺了不少市場監管的法律法規,但執行效果尚待提高,一個重要原因就是審批權與監管權長期不分。為此,一些需要保留審批事項的部門,可考慮成為科學規范、高效的審批部門,行政審批與市場監管在機構上要嚴格分開。二是可考慮組建綜合性、權威性的市場監管機構。由于監管職能和監管權力結構配置的不合理,同一事項的監管往往分散在多個部門。雖然目前部分機構已進行調整,但在消費市場監管、壟斷行業監管等方面尚未到位,與現代市場經濟條件下有效的監管體制還有較大的差距。為此,建議盡快從國家層面整合監管機構,組建綜合性、權威性的市場監管機構。三是實現市場監管機構的獨立性、專業性。