二、 “為官不為”的類型表現

研究“為官不為”的類型表現有助于在現實中對行政官員“作為”“不作為”的外延把握,但“為官不為”作為公共行政領域的一種頑疾,其滋蔓要受政府組織內外生態環境的制約,這就造成了厘清行政官員“作為”“不作為”邊界的問題。在客觀上,政府組織是一個錯綜復雜的龐大系統,處在這一復雜組織系統中的行政官員,其所作所為的情況十分復雜,這就造成了對體現官員“作為”與“不作為”的效能、效率和效益的考評困難,對一個行政官員在實際工作環境中的行為哪些是“作為”的、哪些是“不作為”的表現難以作出精準判定,即便有種種法紀及職責的規則為標尺。因此,對于“為官不為”類型表現的研究,學術界及實務界還未形成共識,造成在實際中對“為官不為”的判定處在原則性指導、案例性參照的窘境。

“為官不為”在公共行政領域有哪些類型表現?這一問題不單是一個實務性問題,而且是一個學術性問題。當然,這兩個問題并非完全分割的,即使對“為官不為”的類型表現進行學術上的探討,也離不開對其實務性的研究,甚至只有通過對其實務性研究,才能上升到理論層面的學術探討。就學術界來講,關于“為官不為”類型表現的研究主要有兩種觀點:“現象說”和“主觀說”。前者是以“為官不為”的表現特性為依據的分類,后者是以“為官不為”的主觀屬性為依據的分類。

“現象說”將“為官不為”分為懶政、庸政和怠政。其一,“懶政”。它是與“勤政”相對應的概念,二者的根本區別在于“懶”和“勤”。“懶”的字義是沒興趣、不自覺(做某事);“勤”的字義是主動盡力(做某事)。由此可以說,懶政者并不是沒有能力做事,而是出于安逸享受的價值觀對工作不感興趣、不自覺盡力。其二,“庸政”。庸即為平庸、碌碌無為。但“平庸”與“平凡”并不等值,平庸者甘于平凡,而平凡者不滿足于平庸。庸者的思想意識為得過且過、貪圖安逸、推卸責任、懼怕擔當、因循守舊;庸者的行為表現是只顧眼前利益,滿足現狀,不思進取,工作能力差、水平低。庸政與懶政是一對孿生兄弟,甚至在內涵上相交相融。其三,怠政。怠即為懶惰、松懈之義。如“怠”字用在行政工作語境中,它就表現為有意識地不積極工作,使工作效率降低;如“怠”字用于政府對人民群眾的工作服務的語境中,它就表現為對群眾接待上的冷淡,說客套話,不辦實事。當然,怠政與懶政之間的關系是難解難分的。由于庸政、怠政、懶政的內涵相容,三者雖都屬于“為官不為”,但彼此間的外延差異也不很大,所以,有時可以用“懶政”這一概念統稱之,或者“廣義的懶政”與“為官不為”可以等量齊觀,包括庸政、怠政和“狹義的懶政”。

“主觀說”的“為官不為”分類認識不完全一致,有的將“為官不為”三分成“不想為”“不敢為”和“不會為”,而另一種是在此基礎上增加了“不愿為”的類型,我們可以稱其為“四分法”。2016年1月18日,習近平指出:“當前‘為官不為’主要有三種情況:一是能力不足而‘不能為’,二是動力不足而‘不想為’,三是擔當不足而‘不敢為’。”[6]這是對“為官不為”類型“三分法”的典型解讀,并在劃分中從工作能力、發展動力和責任擔當分別指出了每一類型產生的原因。我們在接受這一解讀的前提下,認為學術界有人主張“為官不為”的“四分法”也是有道理的。

“不愿為”。其關鍵在“愿”,即愿望,它泛指心中期望實現的想法,但凸顯對某一特定事物或情感的欲望、向往或強烈傾向性。“不愿為”的“為官不為”是指在工作中往往以自己的興趣、喜歡偏好來選擇性地干工作,合乎自己興趣愛好的工作就干,不合乎自己興趣愛好的工作就應付湊合走形式、弄虛作假圖清閑。其表現為:或者對上級部署囫圇吞棗、斷章取義,執行上級決定照本宣科、等因奉批,甚至照貓畫虎、生搬硬套,以前怎么做就怎么做,別人怎么做就怎么做;或者不愿到艱苦困難的地方或崗位工作,不愿幫助基層和群眾排憂解難,不愿同基層和群眾打交道;或者工作上喜歡造聲勢、出風頭,搞“形象工程”。“不愿為”者怕到基層吃苦、怕動腦筋勞神、怕多工作吃虧、怕群眾找麻煩,實質上是形式主義和享樂主義在作怪。

“不想為”。其關鍵在“想”,即思索、想辦法。“不想為”的本義就是不深入思考、不想法設法地把工作干好。雖然在“不愿為”中也有“想法”的意思,但它偏重于對所干工作的感性認識、興趣愛好;而“不想為”中的“想法”則偏重于對所干工作本質上把握的理性思維。“不想為”在工作中的表現是:滿足現狀、不思進取,保守封閉、守攤應付,只想做官、不想做事,事不關己、高高掛起,精神頹廢、缺乏熱情,遇到問題繞道走,碰到矛盾就上交,工作任務不是“一退六二五”,就是“踢皮球”“擊鼓傳花”。這類“為官不為”既非“不敢為”也非“不能為”,而是工作的私利心重,甚或是腐敗分子,但迫于反腐強勢,擔心“露馬腳”,于是“不做事、不惹事、不犯事”;或者認為“多干工作”不合算,不如業余做生意、搞兼職。這兩者在本質上都是利用公共權力謀求私利,不過是形式不同而已。

“不敢為”。它的相對概念是“敢作為”,其體現在公共行政領域必須是以遵守法紀為底線的。即行政官員要弄清楚在法紀框架內,哪些事能干、哪些事不能干,心存為官做事的尺度。“不敢為”是在心存為官做事尺度的前提下,工作中認定“刷碗必打碗,刷碗越多打碗越多”的歪理,膽小如鼠、明哲保身,不求有功、但求無過,只要不出事、寧愿不干事,怕工作失誤擔責任,怕踩到紅線擔風險,職責盡量少擔,任務能推則推,滿足差不多就行,做“多栽花,少挑刺”的“老好人”,對群眾服務推諉扯皮、敷衍塞責、婉言謝絕,把群眾的苦樂冷暖“當兒戲”。這類“為官不為”絕非法紀理念下的謹言慎行,而是一種工作無責任心的謹小慎微,盡管它“并非退化為不行動”,但它“非常容易變得麻痹癱瘓”,“對已知行為的重復”,使政策執行力弱化、工作任務擱淺、發展機遇錯失[7]。其本質是個人安全主義,即利己主義在作怪。

“不會為”。其中的“會”是懂得怎樣做事或有能力做事。“不會為”在工作中,往往表現為素質低、能力差,對深化改革、調整結構、轉變方式等新形勢不研究,對與適應經濟新常態的要求不熟悉,對做好工作的新知識、真本領和好辦法不學習,工作中沒主見、沒思路,時常束手無策、捉襟見肘、丟三落四,善于做表面文章、搞“面子工程”。這類“為官不為”大致發生在兩類人身上:一是混進公職人員隊伍的庸才。他們不學無術、眼高手低、志大才疏,“大事干不了,小事不想干”,諳悉阿諛奉承、溜須拍馬“搞關系”,甚至認定“喝酒就是工作,工作就是喝酒”,沉迷于吃喝玩樂混朋友。二是不想再努力工作的“老同志”。他們年事已高、晉升無望,抱著“船到碼頭、車到站”的觀念,“新辦法不會用,老辦法不管用,硬辦法不敢用,軟辦法不頂用”,身在崗位不作為,拿著薪酬不做事,“一張報紙一支煙,優哉游哉過一天”。無論哪種情況,都是對公共資源的浪費,甚至是對公共財富的變相掠奪。