原標題:“為官不為”:內涵邏輯、類型表現和治理路徑

作者:華北水利水電大學法學院副教授 楚迤斐

內容提要:“為官不為”是一種不良公共行政行為,它雖說是行政作風問題,但其危害不亞于行政腐敗,或者說是行政領域的一種“變相腐敗”,因此必須強力治理。“為官不為”的類型表現主要有“現象說”和“主觀說”。前者包括懶政、庸政和怠政,后者包括不愿為、不想為、不敢為和不能為。每一類型都有其不良行為動機,而其共同本質都是降低行政的效率和誠信,敗壞公共行政良好形象。治理“為官不為”,必須堅定為民服務的核心理念,用法治思維強化職責義務,用完善的激勵機制管干部,健全行政監督與問責機制,用培訓鍛煉提升行政才能。

關 鍵 詞:為官不為/懶政/庸政/怠政/公共職責/問責機制

標題注釋:河南省哲學社會科學規劃項目(2016BZZ006),河南省政府決策研究課題招標項目(2016B279),河南省高等學校哲學社會科學創新團隊支持計劃(2017-CXTD-08)。

近年來,我國公共行政領域馳而不息地開展作風建設,呈現了風清氣正的行政生態環境。對此,有些行政官員卻感到不適應,孽生了“為官不為”不良行為,職責意識淡化,工作無所作為,作風疲沓懶散,政策執行軟弱,行政效率下滑。公共行政學鼻祖威爾遜(Thomas Woodrow Wilson)說過:“與君主制一樣,在共和制的條件下,信任政府官員的唯一根據是效率。”[1]而“為官不為”造成行政效率低下,必然失信于民,嚴重損害公共行政的公眾形象,嚴重阻礙公共政策的順利執行。對此,我國領導人高度重視,已將其上升到治國理政的高度,2015、2016年的國務院《政府工作報告》均納入了治理“為官不為”的內容。本文擬探析“為官不為”的內涵邏輯、類型表現和治理路徑,以期對于公共行政領域的政治清明、勤政高效有所裨益。

一、 “為官不為”的內涵邏輯

雖然“為官不為”古來有之、司空見慣,但如果科學解析其內涵邏輯,也非輕而易舉。在現代公共行政領域,“為官不為”毋庸置疑是一種應當治理的官場弊病,但在我們解析“為官不為”概念時,必須先搞清楚什么是“為官有為”的內涵。行政官員之所以“為官”,是由于官員頭上有官銜(職務)、手中有權力,但這兩者都不是行政官員私有的,而是公共的或公有的。行政官員執掌的權力是公共權力,它來自公民的讓渡和授權,即所謂“主權在民”,據此行政官員就應當運用手中的權力“為人民服務”,謀求公共利益;同理,行政官員頭上的職務是公共職務,它是體現公共部門尤其是政府機關職能職責的符號,職能表明某一政府機關所承擔的工作任務或公共事務,職責表明某一政府機關及其官員為完成工作任務或公共事務所要承擔的責任與義務,因此官員就應當盡職盡責、盡心盡力地做好工作,無愧于公共職務賦予的職責與義務。否則,行政官員出現不能充分行使公共權力為民服務,或者不能盡心盡力履行公共職責,造成行政效率下降、公共利益受損的工作行為,就是“為官不為”。簡言之,“為官不為”就是為官不謀政,在位不作為。顯然,這是與“為官有為”的內涵相矛盾的,也是與行政官員存在的客觀根據和社會價值相悖的。

依法行政是政府及其官員活動的基本準則,即政府及其官員必須依照憲法、法律及行政法規,來行使公共職權、采用行政手段、實施行政行為。這是公共職位的固有含義,是官員謀政的政治底線。從行政法意義上講,“為官不為”是行政不作為的違法行為;“行政不作為”屬于行政行為范疇。行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為,前者具有普適性,后者具有特別性。“為官不為”的“行政不作為”發生在具體行政行為中,而究竟什么是“行政不作為”?理論界尚無共識。我們的理解是,如果官員在“公共行政領域負有應當作為的權利義務且具備能夠作為的條件,但在行政法定程序上卻沒有作為或不充分作為的行為”[2],就是“行政不作為”。這表明,政府官員在工作中積極作為不僅是普通道德責任,也不僅是行政法律責任,而且是建立在普通道德責任和行政法律責任之上的特定行政道德責任,是政府官員法定的責任與義務。或者說,行政官員在一定的政府機關工作崗位上,有作為是必須的、法定的,做好工作、工作做好是應該的、道德的。同時,行政官員的職務是政府依法授予的,組織為實現其使命,對官員制定有約束其行政行為的紀律,這也是官員在行政工作中必須遵守的,即行政官員有為或不為要受到組織紀律的限制。

在我們把“為官不為”放在法紀框架探討的同時,有必要進一步思考在行政官員遵紀守法前提下的作為(to act)和不作為(not to act)之間存在著的適度問題。因為,“為官不為”一般都沒有達到違紀犯法的程度,只不過沒有達到既遵紀守法又充分作為的適度。而行政官員在遵紀守法極限內,一方面在工作崗位上任何事都不干的過度不作為很少見,另一方面在工作崗位上任何事都自己干的過度作為也很少見。這就是說,在行政官員的活動區間很少存在“兩種極化狀態”:過度不作為而形成的“為官不為”,或作為太多而形成的“大包大攬”。前者不僅是公共行政效率價值實現的障礙,而且會使政府及其人員的公信力下降;后者實際上就是美國當代著名公共行政學者沙夫里茨(Jay M.Shafritz)領銜編著、在全球公共行政領域頗具影響的《公共行政導論》著作中指出的“過度管理(overmanagement)”,它不僅“導致微觀管理和組織僵化的結果”,而且“阻止形成更高效率的組織單元”[3]。因此,“兩種極化狀態”對法紀雖不是直接違反,但也是一種間接、隱性違反,都是政府良好治理不愿看到的。問題的關鍵是,我們探討的“為官不為”更多的是指行政官員在工作崗位上的“有所作為而沒有充分作為”的行為現象。如何考量“有所作為而沒有充分作為”呢?一是要根據工作職責考量,行政官員如果對于工作職責范圍內的常規性工作沒有做充分或者做得效率低、質量差,那就是“為官不為”;二是如果行政官員僅僅把常規性工作做得充分且效率高,而在工作中不能積極主動、開拓創新地提升工作的水平和境界,尤其是遇到與其工作職責相關的突發事件時不敢擔當責任,錯失應對突發事件的良機,那么這些無疑也是“為官不為”。無論哪一種情況,都將不利于公共行政為社會提供良好的公共服務。

公共行政的根本屬性是公共性,它決定了大公無私、為民服務是行政官員的工作本性。1883年問世的《彭德爾頓法案》規定,行政職位不是黨派私產,而是一種公共職責[4],其工作本質是公共服務。美國當代著名公共行政學者登哈特夫婦指出,公共服務工作要求“作為一名公共行政人員,你不僅有義務實現效率和效能,還要對許多幫助界定公共利益的實體作出回應,這些實體包括民選官員、立法機構成員、顧客或選民團體以及普通公民等。……要完成這樣的重任,其途徑是相當復雜的,當然回報也是特別的。在為公眾提供服務的過程中,你可以獲得一種特殊的成就感和個人滿足感,這一切都源于為他人提供服務以及對公共利益的追求”[5]。這表明,行政官員在工作崗位上,基于對行政公共性的維護,秉持“為人民服務”的宗旨,充分作為,敢于作為,高效作為,優質作為,這不僅是理所當然的公共職責,而且是一種彰顯公共性的社會理想抱負。行政官員倘若“為官不為”,無論其出發點還是落腳點都會留下自私、狹隘的腳印,都是與公共行政本質相背離的,都是與公共職責的社會使命不相容的,不僅不利于實現公共利益,甚至在以隱蔽的形式化公為私。因此,對于“為官不為”及其危害性萬不可小覷,它雖是生長在政府機體上的慢性病,但任其滋蔓,必會養癰為患,不僅官員個體會步入違紀犯法的泥潭,而且會使政府墜入失信于民、腐敗無能的深淵。