行政規劃的制定和實施必須遵循法治化途徑，對此不僅越來越有共識，而且越來越有迫切感了。這種共識和迫切感是怎么形成和催生出來的呢？憲法確立依法治國、建設法治國家的方略，中央提出依法行政、建設法治政府的目標自然是重要因素，但更迫切的因素恐怕是近年來出現的房屋拆遷、土地征用糾紛和在這些糾紛中凸顯出來的侵權、濫權、腐敗現象。我們應該通過建立法律制度來盡量避免或減少糾紛。那么，行政規劃法制化究竟應該選擇什么樣的路徑呢？

首先，行政規劃的制定必須保障公眾參與。

公眾參與的途徑和形式是多種多樣的：就參與途徑來說，既應有通過人民代表機關的參與，例如，城市建設總體規劃，土地和各種資源利用的總體規劃，交通、能源、電信發展的總體規劃必須通過人民代表機關討論和審議通過；也應有社會公眾和利害關系人的直接參與，例如，涉及土地征用和房屋拆遷等行政相對人切身利益的各種建設規劃、治理規劃、文物保護規劃等，必須廣泛征求和聽取社會公眾的意見，特別是征求和聽取相應規劃所直接或間接涉及的利害關系人的意見。總之，公眾參與是現代行政法治的第一要求，是避免或減少因行政規劃而產生的侵權、濫權、腐敗以及各種糾紛的第一屏障。

其次，行政規劃的設計必須以人為本，以人的可持續發展為依歸。

行政規劃設計自然要考慮經濟建設、考慮商業部署，考慮對外交流、考慮旅游觀光，考慮所在地區、所在城市、所在鄉鎮的臉面與形象。但是，這一切考慮都必須以人的福祉為最終依歸，如果離開了人的福祉去考慮其他目標，那就必然導致異化：人們通過精心規劃，高樓大廈林立，道路交通四通八達，GDP扶搖直上，但人們的生活質量卻越來越下降。因此，行政規劃的設計必須首先考慮人，考慮人的生存、健康和精神生活的需要。而且，不僅考慮本代人的需要，還要考慮下一代人，考慮子子孫孫的需要。規劃設計必須以人的現在和未來的可持續發展為依歸。

第三，行政規劃的實施必須遵循公開、公平、公正的正當法律程序。

行政規劃實施的正當法律程序的基本要求是公開、公平、公正。所謂“公開”，包括規劃(含總體規劃、區域規劃、詳細規劃、長遠規劃、中期規劃、短期規劃等)本身公開，規劃審批、許可的條件公開，規劃審批、許可和監督的程序、手續公開，不服規劃執法行為的救濟途徑公開；所謂“公平”，是指各相應行政機關在對各種規劃許可申請進行審批，對被許可人進行監督、檢查，以及實施其他各種規劃行政執法行為過程中，要對所有行政相對人同樣情況、同樣對待，不同情況、不同對待，不能對任何特定行政相對人予以歧視；所謂“公正”，是指各相應行政機關及其工作人員在行政規劃執法過程中，應避免偏私。為了保證行政規劃執法的公開、公平、公正，必須通過行政規劃立法確立一系列的相應正當法律程序制度，如告知、聽取申辯、說明理由、不單方接觸、職能分離，以及執法信息公開和社會公眾評論制度等。

第四，行政規劃的內容必須相對穩定，規劃制定機關和規劃實施機關都必須遵守信賴保護原則。

行政規劃一經制定，行政相對人就必然對之產生信賴，并會根據此種信賴安排其生產、生活。因此，對已經制定的規劃的調整、變更一定要十分慎重，如確因公共利益的需要而必須調整、變更，則一方面要經過與相應行政規劃制定時相當的公眾參與程序予以討論、聽證、審議，另一方面要對特定相對人因相應行政規劃調整、變更而受到的損失予以公正補償；同時，對調整、變更后的規劃要通過適當形式及時公布，讓所有社會公眾知曉。行政規劃調整、變更(不論是整體調整、變更，還是局部調整、變更)后的及時公布是非常重要的。否則，將造成更多行政相對人的不必要的損失。

第五，行政規劃的立法必須遵循統籌兼顧和利益平衡原則。

立法能否正確調整相應關系和協調相應利益是全面實現行政規劃法制化目標的前提和保障。而要正確調整規劃所涉關系和協調規劃所涉的各種利益，則必須遵循統籌兼顧和利益平衡的原則。根據這一原則，行政規劃立法既要注重維護社會公共利益，也要十分重視保護規劃所涉行政相對人的利益；既要注重突出以經濟建設為第一要務的立法指導思想，也要十分重視把握以人為本、規劃為民的立法理念；既要注重保護生產者、開發商、建設單位的合法權益，也要十分重視保護因規劃實施而需要征用其土地、拆遷其房屋的農村經濟組織、農民、城市居民的合法權益；既要注重地區(特別是老少邊窮地區)開發、資源開發、能源開發，也要十分重視對自然環境的保護和生態平衡；既要注重通過立法調整各種人與人的關系，為構建和諧社會提供法律支撐，也要十分重視通過立法調整人與自然的關系，為建立可持續發展的機制提供法律保障。

作者：北京大學法學院講席教授 姜明安