討論政法機關和干部隊伍建設問題

1957年之后，政法機關和政法干部隊伍便不斷遭到傷害。1957年“反右派”，將政法系統一大批干部錯劃為“右派分子”，許多政法專業的在校師生也未能幸免；1958年“大躍進”搞“合署辦公”，否定了憲法關于公、檢、法三機關權力配置的科學性；1959年“反右傾”，進一步搞亂了人們的思想；文化大革命提出“砸爛公、檢、法”，大部分人員“下放”或調離，幾乎將政法機關“連窩端”，全國政法機關遭到嚴重破壞。1978年憲法恢復了人民檢察院建制，1979年9月全國人大常委會決定恢復司法部建制，但當時仍是百廢待興，缺少干部的問題尤其突出。

針對這種情況，大家提出，其一，政法單位應盡快將下放的干部調回，對其中尚在進行“審查”的，加快工作進度結束審查；其二，動員原學政法專業或原在政法機關工作，自“反右”之后以各種原因被調離政法機關，現仍適合政法工作的干部歸隊；其三，對原非學政法專業而有志于政法工作的青年干部，加以培訓充實到政法干部隊伍；其四，盡快恢復政法院校并擴大招生。

總結以往忽視政法干部的專業性，以及避免某些領導使用干部時可能夾雜私情，干涉司法，大家提出對法院和檢察院的領導及審判員、檢察員的調動和任免，應嚴格依據法律制度。為避免走形式，干部職務變動前應征求上一級法院和檢察院的意見，為一大批法官和檢察官成長，為剛正不阿、鐵面無私的新“包公”營造良好條件。

討論法院和檢察院經費來源

大家在議論中指出，司法機關經費不獨立，由所在地方行政機構撥付，是法院和檢察院受制于地方、影響司法獨立的原因之一。各機關相應的辦公處所和必需的裝備是保證任務完成的重要條件，而經費則是諸條件中最基礎的條件。司法機關的經費由同級地方行政撥付，在重人際關系、重講情面、有禮尚往來傳統的我國社會，很容易將某部分司法權的行使作為交換而影響司法的公正性。

為此，大家認為，法院和檢察院的經費應在國家每年的預算中單列，人大決定后交由國家司法行政部門掌管，地方司法機關的經費按系統自上而下撥付。這樣的辦法對現行經費支付體制變動較大，可能產生某些阻力，運作初期會感覺不便，但從長遠看，只要下定決心，一定可以實現。

討論政法干部著裝問題

在國家干部由供給制、包干制改為工資制之后，由于國家經濟困難和提倡艱苦樸素作風，政法機關除基層警察外，其他都未統一著裝。在議論中有同志介紹了不著裝引發的一些問題。其中有兩個較為突出：其一，西北某省一位縣公安局局長，在追捕越獄犯人過程中被追捕犯人的公安部隊戰士誤認為是犯人打死。其二，人民法院有的女審判員穿小花褂審案，還有基層法庭的女審判員審案帶小孩，審理過程中孩子拉屎撒尿，就要求當事人中止陳述，去侍弄孩子。

刑事訴訟法規定人民法院恢復公開審判、人民陪審和辯護制度。在重視實體法的同時，重視法律程序和應有的形式，警察統一著裝是執行任務的需要，檢察官出庭公訴是代表國家，法官開庭審判是國家審判，如穿著隨隨便便，不足以體現國家司法的嚴肅性。

在議論中大家認為，公、檢、法干警應按規定著裝，并在文件初稿中提出了建議。后征求意見，財政部認為，一下解決這么多政法機關干警著裝，財政負擔有困難，此問題只能隨經濟發展逐步解決。據我所知，檢察官和法官著裝是從1980年對林彪、江青集團案審判開始的，那時也只是參與審判的特別檢察廳和特別法庭的成員分別穿上了統一制作的灰色和藍色中山裝。

文件的草擬及其基本內容

經過一段理論務虛，便進入文件草擬階段。鄧力群同志再次強調大家要以黨的十一屆三中全會精神為指導，貫徹鄧小平同志在全會預備會上的講話和關于《堅持四項基本原則》的講話精神。對法律制度問題和思想認識問題，結合“兩法”貫徹的需要先放開寫，然后進行文字推敲，把握分寸，最后由中央審議定稿。

當時，大家對十一屆三中全會精神已反復學習，聽了小平同志關于《堅持四項基本原則》的講話，不少人還在十一屆三中全會前后關于民主法制發表過一系列文章，又通過前幾天務虛，理清了思路，起草中分幾個問題逐一集中議論，由我做文字整理，最后形成初稿并未遇到什么困難。

給我留下印象深刻的是，中南海印刷廠同志們的工作質量和效率。文件由我負責文字整理，出于習慣，字跡潦草，往往夾雜不少繁體字。但頭一天下班時將草稿放在桌上，第二天一上班每個座位前都擺著清晰的鉛印稿。后來幾次修稿，我就盡量將字寫得清楚些，不好意思給印刷廠的同志們造成更多麻煩。

經過一番努力，文件初稿基本形成后，有關領導決定擴大范圍進行討論。國家機關來的同志絕大部分給予了高度肯定，但也有位同志對初稿中的“以法治國”的提法表示異議。他說，我們“歷來是以黨治國”，現在為什么提以法治國?因為當時主要是聽取意見，對他提出的問題，起草組的同志沒有作出回應。其實，說我們“歷來是以黨治國”并不準確。中國共產黨自成立那天起，就以領導中國人民革命為自己的使命；新中國成立，則是領導人民進行社會主義建設。黨和人民是治理國家的主體，如提“以黨治國”，則有把黨從治理國家的主體放到了治理國家工具地位的嫌疑，是降低而不是提高了黨的地位和作用。“以法治國”是黨領導人民以法律治理國家，這個提法并無不妥。當然，后來由“以法治國”演進為“依法治國”，就更科學。這是由于法律固然有工具性質，但更重要的是行為準則，是任何個人、機關、社會組織和政黨都必須遵守的行為準則。起草組當時沒采納那位同志的意見，但文件定稿時“依法治國”的提法被刪掉了，可能是對不同意見的權衡吧。后來，大家都知道“依法治國”方針還是在黨的文件中被提出來，并寫入了憲法。

通過反復討論和數易其稿，經黨中央依程序審議修改，最后發布的文件，由總括語和五點指示組成。它無論在理論上或實踐上都有重要意義，是我國社會主義法治建設邁出的堅實一步。

文件最先提出的“實行社會主義法治”終于發展成為我國的憲法原則

64號文件提出的社會主義法治概念，對我國社會主義法治建設產生了深遠影響。

64號文件在概括語中開宗明義指出：“刑法、刑事訴訟法同全國人民每天的切身利益有密切關系，它們能否嚴格執行，是衡量我國是否實行社會主義法治的重要標志……這是一個關系到黨和國家信譽的大問題。”“實行社會主義法治”是64號文件概括語的精髓，也是整個文件的主旨。這一概念出現在中共中央文件中是第一次，在國際共產主義運動文獻中也是第一次。

“實行社會主義法治”，這是中國共產黨總結中國的實踐經驗和吸納人類文明進程的優秀成果率先提出的理論。在此之前，資產階級啟蒙思想家于資產階級革命初期提出了法治原則，馬克思和恩格斯在無產階級革命進程中，將社會主義從空想變為科學，創立了科學社會主義理論。但將社會主義與法治結合起來，提出實行社會主義法治，正如后來鄧小平將社會主義與市場經濟結合在一起，提出實行社會主義市場經濟一樣，都是中國共產黨對馬克思主義的新發展。

有同志開始對于這一概念的提出不理解，認為馬克思、恩格斯沒有這樣提過，列寧、斯大林沒有這樣提過，毛澤東主席的著作中也沒有這種提法，只能提“社會主義法制”。經過討論，多數人認識到，“法制”是指法律制度，不同社會形態的國家都有法律制度，它可以與人治、專制結合，甚至成為獨裁的工具；而“法治”是指法律統治，它與民主相聯系，歷來是與人治相對立。資產階級提倡法治，但其基礎是少數富人的民主，所以其法治是殘缺不全的、虛偽的。社會主義法治的基礎是社會主義民主，代表絕大多數人民的利益和意志，是真正意義上的法治。提出實行社會主義法治，表明黨和人民與人治徹底決裂。

法制一詞在涉及法律和制度的一些地方仍可使用，但從治國方略和我國實現的目標看，則以社會主義法治概念更為科學。經過討論，盡管多數人達成了共識，但將社會主義法治與國家結合一起提出時，又有同志堅持應提“社會主義法制國家”，而不宜提“社會主義法治國家”。直到1997年黨的“十五大”前才由中央政治局統一了認識。江澤民同志在十五大的政治報告中正式提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”。此后于1999年3月，第九屆全國人大通過憲法修正案，將其載入憲法，終于成為我國的憲法原則，這是彪炳青史的一件大事。

(本文作者劉海年是中國社會科學院法學研究所研究員、中國社會科學院人權研究中心主任、中國社會科學院榮譽學部委員、博士生導師。本文在成稿過程中，承蒙中國社會科學院法學研究所韓延龍教授、中共中央文獻研究室楊瑞廣教授和南開大學法學院周長令教授提供了寶貴意見和建議，謹此致謝。原載《法理學研究室50年》，本報發表時有刪節。）