1979年中央發布了《中共中央關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》(即：中發[1979］64號文件，簡稱“64號文件”)，已過了35年。35年來，64號文件所肯定的原則，在我國社會主義法治建設中發揮了巨大作用。

本文作者是這份文件的執筆人，他回顧了文件起草的經過，討論黨內民主與加強和改善黨的領導問題、黨組織與政府的關系問題、黨組織與司法機關的關系等問題，以及“實行社會主義法治”這一概念第一次出現在中共中央文件中的經過。

今天重新回顧我們“依法治國”的出發點，有助于我們進一步深入理解其精神，提高研究和宣傳社會主義法治的自覺性。——編者

文件起草的背景

1954年第一部憲法通過后，開始起草刑法，先后形成了38個稿本。1978年10月，根據葉劍英委員長指示，中央政法領導小組由陶希晉等同志組成草案修訂組，十一屆三中全會后依照全會精神著手進行修訂。中國社會科學院法學研究所刑法研究室高西江、歐陽濤、崔慶森、張仲林、肖賢富等同志參加了這項工作。1979年夏，在刑法、刑事訴訟法草案起草就緒、將交付全國人大審議通過的時候，為保證其頒布生效后切實貫徹執行，中央決定就此發布一個指示。

一天上午，李步云同志找到我，說所領導接到通知，中央決定就刑法、刑事訴訟法的頒布和實施發布一個文件，張楠同志提議讓他和我參加文件起草。張楠時任法學所黨委書記，是延安時期的老干部，雖然來所時間不長，但給人印象頗好。聽說是她的意見，盡管手頭正處理一部書稿，我也就爽快地答應了。

為加快起草工作進度，李步云同我商量，由我倆先草擬一個稿子，供討論修改。我們商定草稿分兩個部分，一部分談兩法之于人民民主權利保障和國家法制建設的重要意義；另一部分是就其貫徹執行，對黨組織、政法機關的要求，以及有關人民群眾的宣傳教育等事項。我們各寫了一部分，合一起自我感覺良好。事實證明，我們把事情看得過于簡單了。等了幾天，返回的意見是：寫的是一篇文章，不是文件，要推倒重寫。同時通知我和他到中南海集中。

參加文件起草的人不多，辦公地點是原來朱老總（即朱德同志）居住時會客的地方。大家相互認識后，主持文件起草工作的鄧力群先就文件起草簡單作了交代。感謝他沒評價我和李步云起草的那篇“文章”，免掉了我們在剛剛認識的人面前可能出現的尷尬。

鄧力群表達了這樣的意思：要起草的這份文件很重要，關系新中國成立后制定的第一部刑法和第一部刑事訴訟法的切實貫徹執行；為了寫好這個文件，要先務虛，提高認識，把問題搞清楚；大家要敞開思想談，不要有顧慮，落到文字上時再把握分寸。

現在，憶及理論務虛過程中談論到的、與文件相關的問題，還歷歷在目。

討論黨組織與司法機關的關系問題

1978年憲法雖然恢復了人民檢察院的建制，但卻沒有恢復人民法院和人民檢察院獨立行使職權的原則。針對十一屆三中全會后全國各類報刊上揭露的大量冤、假、錯案中的法律問題，起草組對黨組織與司法機關的關系進行了重點議論。

大家一致認為，要在憲法和相關法律中恢復1954年憲法關于“人民法院獨立進行審判，只服從法律”的規定。認為這個規定立意科學，措辭嚴謹，排除了外界可能對司法案件干預的一切口實。同時也認為要恢復1954年憲法關于“地方各級人民檢察院獨立行使職權，不受地方國家機關干涉”的原則。1954年憲法關于司法機關獨立行使職權原則的恢復，將加強我國社會主義法治建設。大家還認為，解決對司法的干預，關鍵在于解決一些黨政領導以黨委的名義對司法案件進行的干涉。在議論此問題時，鄧力群同志一天上午給起草組拿來了中央領導對一位縣委書記來信的一個批件。

記得來信是時任河北省武清縣縣委書記寫的，字跡剛勁，文字簡練。其內容是請中央取消實際存在的黨委審批司法案件制度。令人印象深刻的是，他以現身說法陳述了黨委審批案件的危害，以及取消此項制度的兩點理由。他說，讓他審批案件而不閱卷和聽審理，是讓他犯官僚主義錯誤，難免造成冤案和錯案；而如讓他閱卷和參加庭審，一天24個小時工作時間也不夠用。對他的這封信，當時多位中央領導都作了批示，表示支持。起草組的同志一致稱贊這位領導的水平和敢言直諫的勇氣。文件起草組按中央領導的批示接受了這位縣委書記的意見。

討論公、檢、法三機關的關系

按照法律規定，我國政法三機關之間的關系是分工負責，相互配合，相互制約的。這種關系在處理刑事案件上，公安進行偵查，檢察院批捕、起訴，法院主管審判。為了維護人民利益和有效懲治犯罪，在整個過程中三機關各司其職，各負其責。但在文化大革命前，就已經是“配合有余，監督制約不足”。“有余”與“不足”是一個問題的兩個方面，其后果是一樣的。1958年“大躍進”，在辦理案件中，法律程序被忽視，在一些基層實行“一長代三長”，“一員頂三員”。即：公安局長、檢察長、法院院長分片包干，在所分工的地方發生的案件，除本身法定的職權外，還可以代行其他“兩長”的職權；偵察員、檢察員和審判員，也可以相互代行職權。

許多專區和縣的三機關還一度并署辦公，名曰“政法公安部”。1960年正式決定三機關合署辦公，對外，三機關名稱不變，保留三塊牌子；對內，由公安部黨組統帥。合署辦公的結果是監督無力，辦案草率，傷及無辜頻頻發生。后來雖有糾正，但無論在認識上或實踐中都未解決問題，文化大革命中則“變本加厲”。

有同志指出，如果說“一長代三長”、“一員頂三員”、“合署辦公”屬于配合有余，那么監督、制約不力則表現為三機關之間由于種種原因，不愿監督或不敢監督。不愿監督是大家都在政法機關工作，低頭不見抬頭見，怕傷“和氣”；不敢監督是由于“三長”當中往往有一個兼政法委書記，在黨內處于領導地位。當時兼任政法委書記的又多為公安部門領導，而有關案件的問題恰恰又多出于公安部門的偵查預審環節。討論認為，為了改變這種狀況，加強公、檢、法三機關之間有效配合與監督，應改變公安或其他“兩長”兼政法委書記的制度。

討論罪犯和犯罪嫌疑人的法律地位問題

我國法律和政策嚴格禁止對犯罪嫌疑人和罪犯刑訊逼供，對于違反法律和政策實行刑訊逼供并造成嚴重后果者，要承擔法律責任。但刑訊逼供行為，在一些基層單位政法干警中，卻像一種痼疾久治不愈，屢禁不止，以至在文化大革命中發展到非常嚴重的地步。

在議論過程中，鄧力群說他在監獄中親眼看到監管人員侮辱和虐待被監管人員的實例，其他同志也講了這方面見聞。大家分析問題產生的原因時指出：一是認識上，無論干部和群眾對經公安機關逮捕的人一概認為是罪犯、是敵人。他們出于對國家政法機關的信任，不少人往往反問：不是壞人為什么會被逮捕?而對壞人就要劃清界限，懷有仇恨。二是制度上，罪犯、犯罪嫌疑人、被隔離審查和被監護者一概投入監獄。有些監管人員分不清楚，對其一律看待。在提出“一人供聽，二人供信，三人供定”的原則下，偵查預審中，對那些上級限時要求提供證言的，更是“特殊照顧”。三是一些監管人員品質惡劣，借機發泄私憤或表現自己“立場堅定”。

在這一問題討論中，鄧力群提出法院對犯罪人剝奪政治權利與未剝奪政治權利在執行中如何區別的問題。通過討論，大家達成共識，未剝奪政治權利的，應當享有普通公民應享有的選舉權，具體如何行使應當研究。

基于該問題所受的啟發，李步云和徐炳同志寫了《論我國罪犯的法律地位》的文章，于同年10月發表于《人民日報》。結果在監獄系統引起了不小反響。有些服刑人員拿著報紙找監管干部要求權利；監管干部對文章的觀點也出現了分歧，即使同意的也認為不宜就此公開發表文章。這些問題出現時，我正參加林彪、江青案審判工作。當看到這些內部簡報，擔心外部的一些反應在社科院和法學所內部引發無謂紛爭，便專門請假回研究所向張楠（黨委書記）匯報了這篇文章的觀點和寫作的背景。文化大革命后的經驗說明，思想解放過程中提出的新觀點，外部可能會產生不同看法，但只要本單位領導掌握原則，穩住陣腳，就不至于受外部影響而誤傷同志。