“城管執法不時暴出的各種負面新聞，似乎已經讓整個行業成為“過街老鼠”，然而，城管到底管什么？怎么管？誰來管？卻似乎連城管自己都說不清。一個連自己都說不清楚的管理，又如何能不被社會所詬??？而造成這種尷尬的根源又在哪里？”

        城管之困，似乎已經變異。因為管理權限、執法主體和行為失范，已經讓這個城市綜合執法系統形象備受各界質疑，并讓政府形象受損。

       但在無數個城管執法糾紛中，除了被執行人的弱勢被社會廣為同情外，城管執法者似乎也有很多委屈，但在全國政協委員、致公黨上海市委副主委蔡建國看來，這一切都是城市執法遭遇法律空白所帶來的后果。

   城管執法受到挑戰和質疑

       “老生常談，還得年年談。”作為第一位向全國兩會提交呼吁國家應該盡快制定《城市綜合管理法》提案的委員，蔡建國談起提案初衷時，面色凝重。

        “無論在單位上下班，還是出差時候在街頭，我經常都能看到一些城市里一道獨特‘風景’——或是看到街上原本正在做生意的小商小販聽到一句不知道誰喊的‘城管來了’，瞬間四處散去，或是不知道因為城管執法到底是否失當，而遭到周圍小商小販的‘包圍’。”蔡建國說，現在走到哪里，都能聽到針對城管的負面評論。

       去年沈陽小販夏俊峰案件和接連發生的湖南臨武城管打死瓜農、延安城管打人等事件，讓城管形象進一步下滑，城管執法公信力受到了嚴重挑戰和質疑。蔡建國說，雖然存在一些問題，但城管執法工作仍不可或缺。十八屆三中全會確立了社會治理的執政理念，城管執法是社會治理的有機構成部分，在社會治理中占有重要位置。無論發達國家還是發展中國家，政府對城市的管理都十分必要，城管執法作為城市管理的重要手段，對于維護城市秩序正常運行發揮著不可替代的作用。

       “雖然我們認為城管在未來城市現代化中不可或缺，但我們必須承認，由于種種歷史原因，我們的城管隊伍建設的確有些跟不上時代步伐。”蔡建國對城管隊伍有很多調研，在各地城管隊伍中，大家對城管的理解主要是“管”上，因此在招錄城管隊伍時不太注重素質和執法水平，而是著重看這些人敢不敢執法。但隨著人們法制觀念的增強，維權意識的提高，“野蠻”執法顯然已經不合時宜。

       更為重要的是，在備受外界質疑同時，在城管執法主體內部也出現了爭議。很多人認為，現在城市執法存在很多漏洞，甚至很多執法于法無據；而同時越來越多的城管執法者也對執法的粗暴性提出質疑。

 “借法執法”怎能破解執法之困

        蔡建國認為，城管立法是加快深化行政管理體制改革的需要。近年來，我國不斷推進以“大部制”為代表的行政機構改革，總體思路是對行政職權進行整合，推動行政權力的相對集中。自1996年行政處罰法確立相對集中行政處罰權和綜合執法以來，城管執法在方向上與機構改革保持一致。“因此，不能因為城管執法中出現的問題就否認這項工作的重要性，而應追本溯源，從根本上解決城管執法存在的問題。”

       深刻分析當前城管執法問題發生的原因，蔡建國認為，法律的不完善是一個重要方面。他說，目前，我們在國家層面尚缺乏統一明確的法律規范，來規定城管主體地位、執法內容、程序等。各地城管執法都是間接引用其他法律，從國家相關行政法規到地方法規、制度，橫跨幾十部法規和規章。由于城管“借法執法”所借法規數量龐大，常常出現使用法律不當帶來麻煩的情況，對城管執法工作產生了負面影響。

        “中共十八屆三中全會提出理順城管執法體制，提高執法和服務水平。這一部署明確了城管執法改革的方向。而要貫徹落實這一部署，加快推進立法工作則是題中應有之義。”蔡建國指出，應盡快在國家層面加快推動由全國人大常委會或國務院制定統一的城市管理法律法規，完善城管執法體制，明確城管執法主體資格、內容、程序等方面內容，使城管執法工作有法可依并邁上新臺階，進一步推進城管執法的科學化、規范化。

   立法明確主體地位規范執法職責

    　“盡管城管在我國已經出現20多年了，但至今我國對城管機構定位沒有統一規定。”蔡建國說，很多地區，城管屬于城市執法局管，像北京、上海，都把這個執法主體納入行政機關，但一半以上的中國城管部門又是事業單位編制，就其執法地位來說，根本就不具備執法權。還有些地方設了城市綜合執法局，但是人員完全是從各單位借調來的，比如某縣綜合執法局局長，身兼縣公安局副局長、交通局副局長、建設局副局長、環保局副局長、工商局副局長，身兼6職的副局長的工資卻在公安局拿，而兼了那么多職務只為好開展工作，而其下面幾十名執法人員也都是從各單位借調過來，因為人員遠遠不足，只好又雇用了幾十名社會人員作為執法協管，說是協管，事實上他們卻最終都是真正的執法者，而真正有執法權的人一般卻都坐辦公室。

       “因此，國家應盡快立法明確城管法律地位，解決其身份問題。”蔡建國建議。

       “立法還要明確城管執法標準。城管執法涉及多個社會領域，但城管執法部門在行使執法權時，經常遭遇執法內容不明確、規則不細致等問題。”蔡建國認為，雖然一些部門的行政處罰權集中給了城管，但這些部門仍保留一些執法權。交叉執法的情況時有發生。如街頭販賣盜版光盤，城管執法監察大隊要管，文化綜合執法大隊也要管，而版權局、公安經偵部門也會管。這樣多頭執法極易造成混亂。“因此，應通過立法，明確城管執法工作權限、內容、程序，實現權責統一、規范執法。”

      “最后一點，就是要強化城管執法權威。城管執法中既有城管打人事件，城管被打事件也不在少數。”蔡建國說，城管執法人員在執法過程中執法權威得不到維護，人身安全得不到保障，影響到執法隊伍的士氣和規范執法的底氣，“因此，應通過立法，強化城管執法權威，保障城管執法人員的安全，對暴力抗法等行為明確處罰措施，同時，也應加強城管執法監督，確保文明規范執法。”