城市管理是社會治理的重要組成部分。隨著城市化的發展,城管執法部門承擔著越來越多的城市管理和執法任務,為城市平穩和諧運行保駕護航。但近幾年來,社會上出現一些輿論批評、甚至妖魔化執法隊伍,對城管執法造成了負面影響。

10月22日下午,在全國政協禮堂,一場準備了2年的雙周協商座談會正在進行。會議由全國政協主席俞正聲主持,國務院有關部委負責同志、全國政協委員和相關領域專家學者圍坐一起,圍繞如何“規范城管綜合執法”協商議政、建言獻策。

為籌備本次會議,全國政協社會和法制委員會曾多次赴全國各地進行專題調研。調研發現,城管機構執法主體不明、職責邊界不清,是全國各地城管綜合執法中遇到的難題。

為城市現代化治理而奔走建言

中共十八屆四中全會對城管綜合執法工作提出明確要求,在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,理順城管執法體制,加強城市管理綜合執法機構建設,提高執法和服務水平。

截至目前,全國城管執法人員達45.5萬人,其中在職人員23.4萬人,輔助人員22.1萬人。毋庸置疑,城管執法隊伍已成為做好城市管理工作不可或缺的重要力量。規范城管執法行為對于提高城市管理服務水平、維護社會正常秩序、保障人民群眾合法權益具有重大意義。

如何在推動我國城市現代化進程中保證城市規劃、社會經濟、生態建設等齊頭并進?如何通過完善相關法規,理順行政執法機制體制等問題,讓城市現代化的良性發展惠民又不擾民?全國政協一直努力尋找行之有效的路徑。

2013年7月,全國政協社會和法制委員會組織委員赴上海市、江蘇省等地區開展調研。在調研基礎上,社法委多次組織專家座談會,就各地城管執法現狀、綜合執法存在的弊端等問題向黨中央、國務院報送一系列建議。

2015年8月,社法委就“規范城管綜合執法”再赴河南省、寧夏回族自治區開展調研,對城管機制不順、機構編制、福利待遇等方面進行了實地調研,并提出多條建議。

雙周協商座談會的召開,既是對前段時間調研成果的檢驗,也是全國政協圍繞這一問題的一次集中協商建言。

法治化是破題之根本

“管理體制不順、機構性質不一、職責范圍不清、法律法規不完善、執法行為不夠規范等困擾、阻礙城管執法工作健康發展的瓶頸性問題,亟待解決。”全國政協社會和法制委員會副主任陳冀平曾帶隊進行專題調研,城管執法工作體制機制上的問題,引起他的關注。

在實地調研中,陳冀平聽到各地城管機構最多的抱怨就是“城管一直都是在‘借法執法’”。城管執法的合法性受到質疑,以致城管遭遇暴力抗法時,社會輿論傾向弱勢群體。這對執法者的積極性打擊巨大。城管機構迫切希望改變其執法法律依據不足的尷尬現狀。

2002年,中編辦、法制辦分別就綜合執法和集中行政處罰權進行了試點,全國幾百個地級以上城市大多以市容環衛部門為班底組建了城管執法局。但城管隊伍初建至今,國家層面沒有對城市管理進行專門立法和設置相應的主管部門,通常是各省市根據各地區情再增加或者減少執法內容。

“法治化是破解城管執法難題的根本之道。”陳冀平建議,應當完善城市管理法律法規,推動城管執法工作法治化、規范化;提高執法人員法治意識,完善城管綜合執法監督體系,規范城管執法行為。

“制定統一的城管執法法律制度,既是完善城管執法依據的需要,也是強化城管執法監督問責的需要。”全國政協社會和法制委員會副主任朱孝清認為,現行行政執法的法律依據分散零碎、交叉沖突等問題,致使執法實踐中法律依據不足,嚴重影響了執法的規范化和公信力。他進一步建議,還要明確城管執法的依據、程序和各類違法行為的處罰標準;建立裁量權基準制度,細化、量化裁量標準,壓縮自由裁量空間。

李衛東委員建議推進城管巡回法庭建設,專門負責城市管理案件的審理、裁決和執行,指導執法文書制作及案卷歸檔,規范城管執法程序。她以銀川市探索成立巡回法庭為案例介紹說,2013年銀川市巡回法庭成立以來,現場裁決的128起城市管理違法案件,當事人全部當場接受處罰。通過宣傳培訓及現場“以案說法”,對市民守法、用法,城管依法、合法有效執法起到了雙向引導作用。

實行城市網格化管理

委員們認為,應進一步健全完善城管綜合執法的協調體制機制,明確綜合執法范疇,強化黨委、政府領導和協調作用,以“網格化”為載體,創新社會治理體系。

參加調研的何香久委員認為,全國各地在城管工作中探索出各具特色的運轉機制。比如河南、寧夏兩地均出臺了關于城市管理的地方性法規,許昌市組建了高效聯動的聯合指揮部,銀川市成立了高位監管、綜合協調、監督考核的“大城管”管理體制。“一定范圍內,進行了有益的探索和突破性改革,為國家層面城管綜合執法理順機制提供了參考。”

“加強統籌協調,賦予和強化基層的管理權限,也是提高城市管理水平的有效途徑。”全國政協委員蔡建國認為,推進網格化與聯勤聯動融合,建立全市相對規范統一的城市網格化綜合管理體制的做法,既解決了城管執法遭遇的暴力抗法問題,對涉及多個部門的問題實行綜合執法機制,又有利于各部門之間相互監督,文明、規范執法。

“這種從源頭著眼、從基層抓起的管理機制和模式,對于加強法制建設,文明執法,緩解和疏導城管矛盾能起一定作用。”蔡建國強調說。

在朱專興委員看來,城管體制、機制改革要根據當地實際情況出發,通過理念的轉變創新,帶動方式方法。“應該全面實行城市管理網格化,科學規劃建設城市集貿市場和便民占道經營。”他認為,一些地方政府將城管職責街道網格化分級治理。這種探索與基層結合起來共治的舉措頗有成效,值得借鑒。

全國政協委員、澳門歸僑總會理事長王彬成說,城市的規劃設計在城市管理中起到了頂層設計的作用,但多數規劃設計跟不上城市建設發展,失去前瞻性指導作用,給執法者造成很大的困擾。他建議,城市規劃設計應當以便民、利民為出發點,使市民既有舒適的生活環境,也能充分享受便捷的生活條件。

切實加強城管隊伍建設

資料顯示,我國3191個縣級以上地方政府中,有3074個設置了專門的城管執法機構。在45萬人的執法隊伍中,輔助性工作人員就高達22萬人。

委員們在調研中得知,進入公務員序列的城管工作人員與合同工協管員的配比是1∶1,有的城市高達1∶3。城市管理力量嚴重不足情況下的畸形現狀,也是導致“暴力執法”、“臨時工”等現象層出不窮的原因。

委員們認為,建設一支高素質的城管執法隊伍是規范城管執法行為的基礎。

“在編制總數不增加的前提下,行政執法部門應向城管移交相應編制。”陳冀平認為,綜合行政執法在移交日常管理、監督檢查和實施處罰等職能給城管部門時,其職責權限、機構設置、人員編制也應該有相應調整。

針對當前城管隊伍素質與城市管理需要矛盾的現實,何香久委員建議理順城管用人機制,逐步減少協管員。應切實加強城管執法隊伍建設,強化執法力量配備,嚴格實行執法人員持證上崗和資格管理等制度。

“地方政府應加強城管人員崗位培訓、人才培養和職業風險保障,提高執法規范化水平,把好進人關、培訓關、考核關。此外,還應善于利用現代信息技術手段整合資源,提高城市管理效率水平。”

除了提升整體隊伍素質外,執法理念和服務意識有待轉變和加強。委員們認為,有效的城市管理不是過分地追求有序,而是以利民便民為先,樹立服務型的執法理念。

王彬成委員說,快速的城鎮化讓許多農民轉變成市民,但其整體思想素質并未跟上城市化的節奏。這決定了城管要寓管理于服務,樹立“公眾城管”等新理念,將市民素質教育寓于執法工作中,將執法作為逐步提升市民素質的重要手段之一。

城市管理需要全社會參與

隨著人們利益意識強化,社會組織的發展是大勢所趨。在何香久看來,城管機構作為城市治理的末端,其執法行為要立足群眾、依靠群眾、發動群眾,在群眾參與上下更大功夫。

“為民執法是城管執法的根本要求,不斷滿足群眾需求、與群眾協商共治從根本上可解決執法難。”全國政協常委、民盟廣西自治區委主委劉慕仁說,規范城管執法離不開群眾的支持和監督。尤其是營造良好的協商民主、全民共治的社會氛圍很重要。

委員們認為,隨著城鎮化的快速推進,城市周邊大量村民轉為市民,但必要的城市意識和文明素養并未在短期內養成。群眾對城市管理的標準和規范也不太理解和接受。對此,河南許昌、寧夏石嘴山等地對群眾參與和宣傳教育做法值得推崇。

許昌市政府為提高全民素養,定期開展了十萬市民進課堂、十萬志愿者進社區、十萬學生文明禮儀進家庭等活動,全方位帶動社會成員參與城市治理。石嘴山市通過開展“城管義工”、“義務監督員”等公眾參與活動,逐步引入公眾聽證制度,將服務觸角延伸至郊區農村。

“應讓群眾參與城市治理,發揮志愿者團體等社會組織的積極作用。”全國政協委員、中央黨校教授王長江直言,政府要對社會組織的多樣化前景有充分的估計,為迎接這種多樣化的發展做好應對準備。主動迎合百姓的訴求,培育、支持、鼓勵、引導社會組織的發展。“黨的領導要體現在通過有效的組織實現有序參與,通過社會組織的發展促進社會自我管理。”他說。

對于當前城管執法社會形象不佳的現狀,全國政協委員、團中央書記處書記汪鴻雁認為,宣傳部門也要堅持正確的輿論導向,弘揚法治理念。

“城管部門也應主動作為,引導輿論。”她說,地方政府在每一項有關城市治理政策出臺時,都應該將民眾的生活習慣、整體素養等因素充分納入其中,用他們“看得見、聽得懂、接地氣”的方式對其宣傳教育,只有這樣才能讓政策落實和綜合執法得以順暢無阻。