編者按

時下，脫貧攻堅和鄉村振興不斷深入推進。鄉村治理，作為國家治理的重要基礎和基層治理的主要內容，日益為人們所重視：大量治理資源下沉鄉村，鄉村治理的社會參與度提高，鄉村治理手段更趨現代化，鄉村干部的治理能力和水平也穩步提升。

然而，不容忽視的是，或因治理力度不大，或因治理資源不足，或因治理抓手不靈，一些鄉村治理的痼疾頑癥仍然存在，被相關施政者“視而不見”。與此同時，社會、經濟、技術的快速發展，也給當下鄉村治理帶來更多亟待解決的課題。提升治理效能，滿足人民群眾對美好生活的期待，意味著鄉村治理關注的工作更需全面，提供的服務更需豐富。鄉鎮突出反映的一些治理盲點，亟待通過嘗試治理新模式、引入治理新資源徹底消除。

歲末年初，半月談編輯部特別策劃“鄉村治理盲點”調查，組織記者分赴各地，希望通過反映當前鄉村干部群眾特別關注的十大治理盲點，推動鄉村治理提升，助力鄉村振興提速。

十大關鍵詞：①混混執法 ②窮村巨債 ③食品劣質 ④交通失管 ⑤防災薄弱 ⑥居家隱患 ⑦垃圾圍村 ⑧高價彩禮 ⑨網不設防 ⑩關懷缺位

盲點一

混混執法

狠人“吃香”能平事，政府形象遭質疑

西南某國家級貧困縣，30歲出頭的“大發哥”是當地有名的混混，2年前因斗毆入獄，出獄后無業在家。今年初的一場拆遷行動，卻讓“大發哥”重獲“高光時刻”，得到“重用”。

原來，該縣實施易地扶貧搬遷工程，涉及征地拆遷，因幾十家釘子戶抬高要價，工程拖延。一籌莫展之際，開發商想到用混混手段嚇唬釘子戶。于是，在當地政府默許下，開發商請“大發哥”帶著人馬威脅毆打釘子戶。這一招果然有效，幾家釘子戶很快就同意了。對于不肯屈從的釘子戶，他們白天就賴在人家里，蹭吃蹭喝，晚上敲門敲窗，頻繁騷擾，制造恐慌，最終迫使釘子戶妥協。

今年3月，該縣人民醫院發生一起挾尸要價的群體聚集事件，當地公安機關人手不足，又想到了“大發哥”，讓他去跟專業醫鬧周旋。這次同樣奏效，專業醫鬧最終放棄糾纏。

如今，像“大發哥”這樣的混混們發現鄉村社會對他們的需求旺盛，基層政府要搞定擺平一些事情往往需要借助其力量。他們不再急于外出打工，開始充分利用這種需求，在本鄉本土“大展拳腳”“擴張業務”。

“現在有個怪現象，就是好人怕壞人，對亂擺放的小攤小販，警察、工商上去執法沒用。只有協管能管起來，別人不敢管的灰色地帶，他們敢管。”東部某鎮一干部說，應引起注意的是，協管員中部分人有前科，有的坐過牢。“現在掃黑除惡，周邊一些鄉鎮的協管員基本‘全軍覆沒’，因為要求要把坐過牢的從基層工作人員隊伍中清除出去。例如，我們鎮23個協管員，弄走了17個。”

混混等介入鄉村治理，甚至成為執法力量，盡管有時能奏效，但損害了基層政府的形象，助長了其野蠻生長，給社會和諧和地方穩定帶來負面影響。這無疑是一種不正常的社會治理形態。其深層次原因在于鄉村“灰色治理”空間較大，基層政府治理資源匱乏、有效治理手段不足。基層政府部門為了“對付”某些棘手的矛盾和沖突，就不得不借用一些外在的軟暴力資源。

多名受訪專家及基層干部群眾建議，一方面，壓縮鄉村“灰色治理”的空間，推動行政執法權力下放，讓基層有更多的資源解決群眾身邊的難題；另一方面，不斷提升基層干部依法依規開展工作、處置矛盾、化解風險的經驗和本領。

盲點二

窮村巨債

舊債未了添新債，集體事務遭停擺

中部某鎮，“三資核算”結果顯示，鎮里8個村5個負債。負債27萬余元的某村村支書倒出苦水：債務主要包括村干部多年前的工資、村干部墊資、雇工費、機電井維修費等。“歷屆村兩委欠下30多名村民的錢，父親死了，兒子接著要。”

這不是個別現象。半月談記者了解到，有的村白條打了近40年，到底是誰欠下的都無從找起；某縣村債規模達7.9億元，僅一個鎮的村債就達7700萬元，其中最多的一個村負債超過1000萬元……

村債存量本已大，而近幾年，基礎設施、集體產業等投入加大，各類工程成本不斷攀升，現行財政轉移支付體制下，地方承擔的配套壓力也越來越大，新增債務仍在上升，窮村負債問題更顯突出，致使部分地方的村級治理難以為繼。

內蒙古東部某村村支書說，2016年前后按照上級要求，全村進行村容改造，綠化植樹、買磚砌墻、清理垃圾等，產生負債150萬元。村支書表示，村里每年只有8萬元左右的辦公經費，缺少集體經濟收入，村兩委日常開銷捉襟見肘。

債務難還，一些村干部或被圍追堵截不敢出門，或被告上法庭，心思不在事業發展上，而是琢磨如何“填窟窿”，有的拆東墻補西墻，甚至違反專款專用的財經紀律。2014年，在內蒙古赤峰市山嘴村地面硬化項目中，村支書、村主任將本應鋪設20厘米厚的混凝土降為10厘米，以節省11萬元用于還債。

還有村干部索性不干事了，村級事務遭遇停擺。“上面撥多少錢就干多少錢的事，沒錢就不干事。”有村干部說，寧可不發展也不能再負債。

如何化解村債？農業農村部農村經濟研究中心副主任陳潔認為，各地應全面核查村級債務底數及成因，然后因村、因債分類處置。長遠來看，要積極培育村集體經濟，積極拓寬集體經濟收入渠道，增強村集體“造血”功能，同時增強保障鄉鎮有效治理的財政家底。

武漢大學中國鄉村治理研究中心助理研究員田孟說，當下村莊的發展應處理好“弱發展能力”與“強發展欲望”的關系，不可逼迫村莊過度“負重前行”。要從制度上堵住債務漏洞。現實中，要合理規劃項目建設，嚴禁舉債列支村級非生產性支出；要將化債、防債列入村干部考核內容，將村干部離任審計制度真正落實到位，避免任期內無限制、無責任舉債。

盲點三

食品劣質

山寨產品下鄉忙，躲避監管能力強

食品安全大于天。但在農村小超市、小賣部、集市等地方，山寨食品屢屢上架。這些假冒偽劣食品，通過相似包裝、相似圖案、同音不同字等手法來騙取人們對產品的信任，達到牟利目的。“營養抉線”“六個核桃乳”“康帥傅”等產品，農村并不鮮見。

半月談記者發現，這些山寨食品大多出自小企業、小工廠、小作坊，其生產環境、選用材料、生產質量等都達不到食品安全規定的要求，給農村群眾的食品安全帶來危害。而且，山寨食品制造者隱蔽性很強，不少“黑工廠”“黑窩點”“黑作坊”藏在偏遠農村，躲避監管的能力提高，不容易被發現。

河北省市場監督管理局食品生產監管處負責人介紹，有的山寨食品生產企業與監管部門“打游擊”，在夜晚偷偷生產、運輸，然后通過其自有銷售渠道供貨給批發商，或是點對點單線聯系銷售。

基層干部認為，農村之所以成為食品安全隱患重點，主要是因為農村老人偏好低價產品，品牌和正品意識不強，這就給山寨食品創造了市場、提供了溫床。

在山東農村的部分超市、商店，半月談記者看到，寫有“經典”“特倫牧業”“特侖圣牧”“經典牧場”等字樣的商品被成箱擺放在顯著位置。這些商品和知名品牌的牛奶十分相似，每箱價格40元至60元不等，比真正的名牌牛奶價格低十幾元到二十元。

半月談記者還發現，農村學校周邊的小賣部大都出售一些“有滋味兒”的“五毛零食”，雖然來路不明，卻賣得很好。但凡小孩喜歡，農村老人看著便宜，通常就買，也不查看是否為不健康食品。

保障鄉村“舌尖上的安全”，須強化監管。受訪鄉鎮執法干部建議，嚴格管控農村經銷商的進貨渠道，確保從正規廠家和渠道進貨，保證產品質量。同時，加大監督執法力度，增加飛行檢查次數，尋根溯源，將山寨食品連根拔除。

盲點四

交通失管

農村酒駕泛濫地，重城輕鄉缺警力

如今，越來越多的人，意識到開車不喝酒，喝酒不開車。但一些農村地區依然有人冒著生命危險，酒后開車。特別是在偏遠農村地區，酒駕問題大量存在。去年，河北省交管部門就曾曝光4起農村醉酒駕車導致多人死亡的交通事故案例。

黑龍江一名基層干部說，冬季村民時常聚在一起吃飯喝酒。雖然他們都知道不能酒駕，但請客吃飯不給客人喝點酒總覺得沒盡禮數，用餐氛圍也不熱烈，客人礙于情面只好意思意思，遇到喜歡勸酒的人，更是少不了多喝幾杯，一來二去難免喝高，安全意識強的還能做到不駕車，意識薄弱的就懷著僥幸心理駕車上路了。

受訪鄉村執法干部告訴半月談記者，近年來，農民收入水平不斷提高，越來越多的農民購買私家車。但農民的文化素質、法律素養、道路交通安全知識等未能及時補上，一些開三輪車、摩托車的農民壓根就沒有駕駛證，屬于無證駕駛。加之勸酒風氣短時間內未能扭轉，逢年過節，農民開私家車訪親串友，極易酒后駕車。

半月談記者調查發現，農村酒駕存在明顯的失管現象。不少地方，交警限于警力，在查酒駕工作上，大部分警力、時間、精力放在了大城市、縣城上，對于農村地區特別是鄉村道路上的酒駕現象抓得不夠緊，查得不夠嚴，存在明顯的重城市輕農村的傾向。

與農村酒駕失管現象類似的，還有農用車隨意載客問題。在一些農村，農用車送學生上學的現象并不少見，隱患極大。因村小撤并，寧夏部分農村小學生上學路遠而用三輪車等農用車輛載運。寧夏固原市某村第一書記對此頗為擔憂：“一旦發生事故，誰也擔不起這個責任。”

解決農村地區酒駕高發、農用車隨意載客等問題，當務之急是加強法制宣傳。有的交通肇事者知道酒后駕駛汽車是違法犯罪行為，但并不知酒后駕駛兩輪摩托車或三輪農用車也是違法犯罪行為。

另外，目前不少鄉村公路上，各種交通設施、標志不夠完善，有的已損壞，必須盡快重新規劃完善，方便車輛和行人。

盲點五

防災薄弱

三防培訓不到位，防災應急無儲備

鄉村治理中，以防水、防風、防旱為重點的防災治理不容輕視。半月談記者調查發現，當前在廣大鄉村地區，防災預警的“最后一公里”問題比較突出。特別是與大江大河的防洪建設相比，中小河流和山洪災害防治成為我國防洪體系中的薄弱環節。

2019年6月，華南一山區縣山洪暴發，因災死亡11人。山洪暴發前，有的村甚至被大水浸泡了好幾個小時。而在此期間，村干部既沒有向縣里匯報，也沒有組織群眾避險，錯過了安全轉移的最佳窗口期。該縣分管三防工作的縣委副書記說，防汛預警和群眾轉移工作有預案、有線路圖，但這些干部群眾認為不可能發大水，不需要轉移。

某地農村發生山洪泥石流災害 ，救援人員為受災群眾送去救生衣 余羌 攝

基層安全意識淡薄、避險能力不足，與防災培訓欠缺直接相關。不少基層干部反映，市縣層面組織的培訓太少，尤其是面向“最后一公里”的村干部的培訓，“兩三年都沒見有一次”。一遇到災情，村干部對水情、雨情、庫情的現場判斷，都是憑經驗和感覺，缺乏科學指引。

防災避災的“硬件”缺失問題同樣嚴重。在防災避災設施方面，中西部農村地區房屋設施整體陳舊，缺乏科學規劃的緊急避災點，災害一旦降臨，村民的生命財產安全將受到威脅；一些有地質災害隱患的居民區也沒有配備避險設施等。

在防災避災儲備方面，不少避災點、應急點儲備的應急物資嚴重不足。此前受臺風“利奇馬”影響較大的浙江永嘉山早村，2018年底剛建成的文化禮堂是當地避災點。據村干部介紹，雖然文化禮堂可以抵御山洪，但災害發生前，并沒有儲備食物、水、被子等物資。

此外，山洪暴雨防災預警體系建設也存在短板，如預警預報無法準確預測局部的特大暴雨，水位監測點設置覆蓋面不夠，一些支流突發山洪時無法預報；巡查人員因水文知識缺乏，分析判斷能力不足；各級河長防汛應急能力弱等。

盲點六

居家隱患

煤電水氣多事故，意識薄弱防不住

在燃氣管道建設滯后的鄉村，農民大都使用液化氣瓶作為承裝工具。半月談記者走訪發現，一些農戶家中的液化氣瓶、連接管道嚴重老化，大多是不合格的氣瓶，并且它們經常被隨意擺放，有的旁邊甚至堆積起木柴，成為家中的“固定危險源”。

基層政府多對這些氣瓶底數不清、狀況不明，相關監管流于形式。受訪基層干部告訴半月談記者，目前部分地區辦理氣瓶使用登記時，均是象征性地登記，未形成統一的數據庫管理，相當數量的“黑戶瓶”流入農戶家，安全隱患大。

部分基層干部認為，通過信息化管理，建立氣瓶生產使用全流程大數據平臺庫，是解決氣瓶管理問題的有效辦法。同時，各地在推行新氣瓶時應更多考慮到村民的接受能力，給予適度財政補貼，幫助村民盡可能完成液化氣瓶的轉型升級。

除了用氣存在安全隱患，農村居家生活中還存在不少隱患：家里用電線路布置不規范，接線多，漏電、觸電時有發生；冬季用煤炭取暖一氧化碳中毒多發，防不勝防；自來水供給未全覆蓋，有些地方群眾還是自家打水井取水飲用，水質缺乏保障……

半月談記者調研發現，造成這種情況的原因主要有兩個：一是鄉村地區安全意識薄弱。不僅群眾沒有對安全隱患保持警惕，地方政府和基層組織也沒有宣傳、指導到位。如據群眾反映，華北某地在推廣清潔煤時，發生多起中毒事故后，村里才跟村民講相關注意事項。二是發展條件限制嚴重。跟城里相比，不少鄉村地區用水等生活配套措施仍比較滯后，導致群眾很難實質性解決某些安全隱患。

值得注意的是，費用成本是影響治理這些安全隱患的一大“攔路虎”。如華北某地進行壁掛爐改造，鼓勵群眾冬季用壁掛爐取暖，但一個月好幾千的消費使群眾望而生畏。

盲點七

垃圾圍村

焚燒掩埋河水沖，環衛設施難利用

農村垃圾治理、人居環境整治，事關鄉村居民的幸福感。半月談記者在內蒙古東中部農村走訪發現，農村基礎設施欠缺、環衛體系薄弱，垃圾處理隨意等問題讓人擔憂。

在內蒙古自治區赤峰市翁牛特旗某村，村口堆滿了爛菜葉、柴草以及各類生活垃圾，形成一個10多米長、1米多高的垃圾堆。半月談記者看到，里面的生活垃圾直接被焚燒處理，留下一層厚厚的黑灰，旁邊的鐵絲網已經被燒成黑色；沒有點著的爛菜葉等散發出腐爛味，滋生大量蚊蠅。

該村村民告訴半月談記者，2016年前后村里給配備過垃圾桶，三到五戶共用一個，但用了一段時間垃圾桶就壞了。直到現在，村里也沒有形成垃圾處理體系，既沒有設立垃圾傾倒點，也沒有專門人員清運，村民們只好把垃圾扔到村口或河溝里。

半月談記者在該村西邊河道旁看到，大量垃圾隨意傾倒在里面，蚊蠅亂飛、惡臭撲鼻。“大家都習慣把垃圾扔溝里，一到夏天發大水，就被沖走了。”不過也有村民擔心，如果垃圾量太大，堵塞了河道，汛期時洪水可能會漫過堤岸，淹沒兩邊的農田和村莊。

云南某村地處世界自然遺產“三江并流”核心區。為了保護生態環境，當地政府推廣建設垃圾焚燒爐，但規劃不合理，選址不恰當，導致垃圾焚燒爐利用率很低。一些垃圾焚燒爐建在離村子較遠的農田里或河道邊，甚至建在公路邊，村民把垃圾送往焚燒爐需要打包、運輸，不甚方便。加之當地村民長期以來習慣于將垃圾填埋處理，或在自家鍋爐里焚燒，因此政府集中建設的垃圾焚燒爐成了“空爐”。

針對部分農村垃圾治理不力、人居環境較差的狀況，受訪專家建議，合理規劃農村垃圾收集、轉運、處理體系，全面推進農村生活垃圾分類處置，加快推進農村廢棄物資源化利用等；同時借鑒“垃圾兌換銀行”等經驗，創新農村垃圾治理機制，激活農民美化鄉村人居環境的積極性、參與感。

盲點八

高價彩禮

因婚致貧花大錢，變革婚俗反遭嫌

高價彩禮作為農村痼疾，在一些地方一直缺乏行之有效的治理辦法。時至今日，娶媳婦的家庭因婚致貧的現象仍然屢見不鮮。

“我認識的一位患有輕微智力障礙的婦女結婚都要10萬元的彩禮，在我們縣，13萬元的彩禮很正常。我們縣彩禮并不算多，交界的其他省的一些農村彩禮接近20萬元，還不算下車費等費用。”西部某省的出租車司機楊立雄說。

從幾萬元到幾十萬元不等的彩禮也常常讓美好的婚姻變成家庭矛盾暴發的火山，一些地方的離婚率近年來快速上升。

在河北南部某村的一名紅白理事會理事感嘆，現在嫁女兒就像賣女兒，親家間討價還價，一言不合就翻臉。談不攏傷感情事小，有時候甚至升級為打架傷人流血事件。鄉里有好幾個光棍村，結婚難更加劇了彩禮重。

“抵制高價彩禮，倡導移風易俗”“嫁給愛情不嫁給彩禮”，盡管不少農村地區打出了反對高價彩禮的標語和口號，但宣傳效果多掛在墻上，提出的措施由于缺乏可操作性，很難落地實施。

農村地區部分紅白理事會在宣傳抵制高價彩禮上下了不少工夫，但影響力較弱，效果不明顯。有村民坦言：“村主任給兒子娶媳婦都要花十幾萬的彩禮，紅白理事會說話基本沒人聽。”一些村干部說，紅白理事會說少了沒用，說多了被村民嫌棄甚至戳脊梁骨罵。

對此，基層干部建議，在嚴格監督黨政干部、公職人員搞天價彩禮的同時，仍需在宣傳上“加馬力”，以扭轉舊觀念。天價彩禮，大操大辦，很多農戶不愿為之，但為了“臉面”不得不為之。要大力表揚零彩禮典型、推廣集體婚禮、明確移風易俗先進家庭可享受的優惠政策，真正改變群眾的“面子觀”。

盲點九

網不設防

“黑網吧”招“小顧客”，游戲上癮迷情色

當前，廣大農村地區對互聯網的需求日益加大。半月談記者發現，在一些流動人口多、加工制造業繁榮的村鎮，“黑網吧”滋生不少問題。不少“黑網吧”是村民利用自家房子，簡單布置好電腦等設施，然后就開業了，極少有人辦營業證等執照。

“黑網吧”大多“臟、亂、小、差”，面積二三十平方米，電腦二三十臺，只有一個出口，沒有設消防通道。房間內十幾條電線和數據線裸露糾纏在一起。上網者在其中還可隨意抽煙，很容易引發火災，釀成群死群傷的惡性事故。

到了暑假，這些農村小網吧的顧客基本上都是未成年人。某網吧老板告訴半月談記者，“吃雞”“魔獸世界”“英雄聯盟”等幾款網絡游戲最受歡迎，小孩都是三四個結隊一起來網吧玩，經常一玩就是一整天，爺爺奶奶來叫才回家。

盡管國家明令禁止互聯網上網服務營業場所經營單位接納未成年人進入營業場所，但在不少農村，這一規定形同虛設，許多網吧并不核對登記上網消費者的有效身份證件。一網吧老板坦言，沒有執法部門到村里查過，也不知道國家有這方面的規定。

半月談記者調查發現，“黑網吧”經營者往往對上網人員管束不嚴，根本不安裝不良信息攔截軟件，甚至主動提供含有不良內容的網絡鏈接和視頻文件。

除了網吧這種固定上網場所，手機等移動互聯網平臺治理也不嚴格。一些短視頻、直播平臺成為低俗色情、虛假事實等內容的多發地。據了解，僅今年上半年，寧夏固原市就處理了違規快手主播賬號25個。

治網不嚴、網不設防，讓一些村民和留守孩子沉迷在互聯網虛假狂歡中，整日狂刷短視頻，送禮物，不僅消磨了奮斗精神，也導致一些矛盾，引發家庭不和。

專家建議，應加強互聯網上網服務營業場所監管，強化農村等重點地區的日常檢查，嚴查違規接納未成年人行為；完善互聯網上網服務營業場所黑名單制度，對嚴重違法違規經營者實施市場禁入和信用懲戒。

盲點十

關懷缺位

留守村莊少“溫度”，電子產品成陪護

如今的鄉村，青壯年勞動力常年在外，鄉里村里大都是留守的老人和孩子。缺少關愛和陪護，讓這些農村留守老人和孩子在日常生活中失去情感的溫度。電子產品的進入，日益“打包”了孩子們的生活。

廣東北部山區一貧困村駐村第一書記說，外出的父母把孩子留給爺爺奶奶照看，為方便聯系給家里留下的智能手機最終都成為小孩的游戲娛樂機。可留守老人往往缺少教育孩子的方法，看到孩子用手機打游戲基本撒手不管。

相較于城里孩子，農村兒童沒有游樂場、圖書館、運動場這樣的場所可以出入，課外生活單調。有的農村家長用手機“哄孩子”，讓他們能玩多久是多久，以致孩子養成手機依賴癥。一名到西部支教的老師告訴半月談記者，他發現上課、就寢時間，都有學生在手機上看電影，甚至上黃色網站。

電子產品正成為農村孩子成長的重要陪伴者，由此帶來的農村孩子近視高發、孤獨自閉、價值觀混亂等一系列不良影響，日漸凸顯。

根據教育部的通報，農村學生的視力不良上升速率已經開始超過城市。2019年8月，中國兒童中心和社會科學文獻出版社發布的《中國兒童發展報告(2019)——兒童校外生活狀況》顯示，鄉鎮農村兒童的電子產品的使用時間明顯高于城市兒童，且主要用電子產品看視頻和打游戲。

另一方面，不會“觸網”的留守老人孤獨感與日俱增。留守老人只有在逢年過節子女回來時才能享受天倫之樂，其余大部分時間是獨守在農村。而且，大部分農村沒有老年娛樂中心、養老院，每天除了曬太陽、看電視，留守老人基本沒有什么消遣。當老人患病時，這種孤獨感倍加強烈，有的甚至產生自殺傾向。

讓農村留守老人和孩子能“老有所養”“幼有所育”，關鍵要靠鄉村振興、鄉村發展來解決農村的“空心化”問題。近幾年，各地返鄉創業的青壯年越來越多，這些有頭腦、有干勁的年輕人扎根鄉土，是鄉村治理及鄉村發展的生力軍，有望為過去沉寂的鄉村提供新的發展動力。

來源：《半月談》2019年第24期

議題策劃：葉俊東

統籌執行：周清印、高遠至

采訪調研：王建、字強、田建川、安路蒙、許晉豫、李繼偉、蔣成