作者:中國社會科學院農村發展研究所研究員 黨國英

今年以來,各地鄉村振興規劃陸續出臺,成效顯著,但有些規劃在編制理念方面仍存在一些問題,需警惕。

防止以行政級別來劃分城鄉

改革開放以來,我國城鄉社會經濟結構發生了巨大變化,農業人口數量大幅減少,以農業為主業的居民點也逐步縮小,但我國農村工作目標所涉及的區域及人口對象基本沒有變化,政策未做適應性調整,這給農村工作帶來了不小的困擾。

當前最突出的問題是,大量投入農村建設的資源實際都投向了城市,很多農業支持政策實際上支持了非農產業,這種情形不僅影響到對農村農業政策的評估,也是對經濟發展自然演化趨勢的扭曲,不利于農村農業投入效率的提高,也不利于國民經濟的整體協調發展。

因此,需要改變現有主要按政府行政級別和戶籍人口定義來劃分城鄉的做法,探索制定新的依據人口規模和人口密度為標準的城鄉區劃政策。

防止違反城鄉人口布局規律

尊重城鄉人口布局規律,是鄉村規劃合理性的基礎。

首先,從我國實際出發,鄉村規劃對城鄉人口布局要有一個合理的前瞻判斷,不能按現有農業和農村人口的規模制定規劃,更不能把大量人口“回流”農村的幻想作為制定規劃的基礎。

其次,我國鄉村將形成大量小型專業農戶居民點,鄉村振興規劃必須對此有所考慮。專業農戶擁有較大的土地經營面積,并依托土地形成分散居住格局,這是現代農村和農業的普遍現象。這樣就會形成與現在自然村數量大體對應的約300萬個小型專業農戶居民點,這意味著目前很多公共服務設施派不上用場。

再次,在城鎮合理分布的條件下,專業農戶可以與城市居民就近共享城市的公共服務。據研究分析,距離中小城市30分鐘路程以內的農村地域,各項反映農業活力的指標都比較高。

最后,確定合理的“最小人口規模村莊”。能支撐一個優質小學存在的人口規模,通常是鄉村人口得以穩定的最小規模。據估算這樣的規模通常為8000人至9000人。如果明顯低于這個規模的居民點,在較長的時間里,人口會有外遷壓力,直至收縮為小型專業農戶居民點。鄉村規劃須注意這個情形。

防止鄉村旅游過度化

一些地方推出的鄉村振興規劃多把鄉村旅游放在一個重要位置,這個傾向值得警惕。日本著名規劃師橫松先生就表示,日本政府曾出臺的鄉村旅游業發展計劃就弊大于利,因為日本的鄉村旅游需求不足以支持鄉村旅游設施的正常運行,大量旅游資源過剩,實際上降低了日本農民的收入,也影響了日本農業的現代化進程。

此外,當前鄉村規劃的另一個熱點是發展有機農業。有機農業在歐盟發達國家已經有幾十年的發展歷史,但至今種植面積也不超過總面積的10%。美國有機食品的銷售額目前為350億美元,但2014年美國農業與食品行業的GDP為8350億美元,前者為后者的4.2%。若統一為GDP指標,這個數值可能更小。

我認為,鄉村振興規劃的產業部署重點,還是應該通過土地整治提高大田作物的國際市場競爭力,確保“飯碗端在中國人自己手上”。

防止農村公共品過度供給

從農業發達國家的經驗可以看到,農村居民點的公共服務設施并不多,農民實際上大多都是和就近的城市居民共享城市公共服務。有的村莊大搞綠地、大廣場,甚至亭臺樓閣、華表石雕等。鄉村規劃須對此類情形加以警惕,要防止農村公共品過度供給。

讓農民便捷地和城市居民共享公共服務設施,應當是編制鄉村振興規劃的重要指導思想。為實現這個目標,需要做多方面的改革。此外,鄉村振興規劃的編制如果拋開城市體系就鄉村論鄉村,不遵循我國鄉村經濟社會發展的實際情況和規律,鄉村建設將效率低下而且不堪重負。