不動產登記信息實現了全國聯網  下一步：開征房地產稅？

《中國經濟周刊》 記者 銀昕 丨 北京報道

責編：陳惟杉

(本文刊發于《中國經濟周刊》2018年第34期)

6月中旬，自然資源部稱，全國統一的不動產登記信息管理基礎平臺已實現全國聯網，我國不動產登記體系進入到全面運行階段。

調查統計顯示，目前全國335個地市、2853個縣區共設立3001個不動產登記辦事大廳，3.8萬個窗口、8萬多一線登記工作人員每天為30多萬企業和群眾提供不動產登記服務。

自然資源部不動產登記局副局長高永介紹，將有序開展以不動產登記為基礎的，自然資源統一確權登記工作。

“不動產登記全國聯網”的消息一經發出，外界就將其與房地產稅，甚至“空置稅”的開征掛鉤，視其為征稅的“技術前提”。7月16日，國家統計局新聞發言人毛盛勇在答記者問時表示，加快推進房地產稅相關政策舉措。這一表態更增加了外界對于房地產稅出臺的預期。

不動產登記全國聯網是否是在為征收房地產稅做技術準備？其又將對房價產生怎樣的影響？

來之不易的全國聯網

歷時4年的聯網

“先難后易”，先登記住宅與商辦類項目

其實，所謂不動產，并不限于人們日常理解的“房產”，還包括土地、草原、林地等等。追本溯源，2007年10月1日起開始實施的物權法就已經提出：國家對不動產實行統一登記制度。

隨后，在2013年11月，原國土資源部被國務院常務會議明確為負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記。會議決定，將分散在多個部門的不動產登記職責整合由一個部門承擔，“建立不動產登記信息管理基礎平臺，實現不動產審批、交易和登記信息在有關部門間依法依規互通共享，消除‘信息孤島’”。

2014年2月，原國土資源部牽頭九部門建立不動產登記工作部際聯席會議制度，同年3月，不動產登記工作第一次部際聯席會議召開，提出用3年時間全面建立不動產統一登記制度，用4年時間運行統一的不動產登記信息管理基礎平臺，實現不動產審批、交易和登記信息實時互通共享和依法查詢，形成不動產統一登記體系。

從2014年開始的4年里，普通人對于不動產登記最切身的體會恐怕就是手中的“房本”悄然變成了不動產權證。2015年3月1日，《不動產登記暫行條例》正式實施，從此市民申請辦理的“房本”改為不動產權證，同時遵循“不變不換”的原則，即在不發生交易的情況下不強制舊證換新，并且“房本”所保護的權利沒有變動。

除了這樣“看得見”的變化，4年里，不動產登記信息管理基礎平臺的建設也在推進。

2014年9月，原國土資源部部長姜大明主持召開第26次部長辦公會議，審議并原則通過“國土資源云”建設總體框架，“國土資源云”即是國土資源和不動產統一登記信息系統的簡稱。會議強調，當前要盡快推進全國不動產統一登記信息平臺建設。“國土資源云”建設的目標就包括：“逐步實現基礎設施資源、數據資源、業務應用與服務的國家一級大集中或部省(區域)兩級大集中。”而其應用包括國家、省、地、縣和鄉五級。

也就是說，所謂的“不動產登記全國聯網”，就是各地建立的不動產登記信息管理基礎平臺接入國家級信息平臺的過程。

2017年3月，姜大明就曾表示，力爭年底前所有市縣全部接入國家級信息平臺，全面實現登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”。

武漢中地數碼科技有限公司(下稱“中地數碼”)曾參與搭建湖南等地不動產統一登記平臺，中地數碼總裁萬波告訴《中國經濟周刊》記者，“國土資源云”所包括的內容非常繁雜，在地上部分有土地建設和測繪數據兩個大類，還有地下部分的地質數據，總共由三大類基礎數據構成。而全國不動產網絡只是“國土資源云”子集當中的子集，包含在地上的這部分數據之中，“在‘國土資源云’這張‘大圖’上，不動產只是其中很小的一個單元。”

萬波進一步解釋，不動產網絡在“國土資源云”上只是一層應用，而房屋登記信息又是不動產登記網絡中的一部分，也就是說，房屋登記信息只是“國土資源云”子集當中的子集。“不動產的概念很大，所有不能移動的固定資產都叫不動產。”他說，大到山川河流，小到文物古跡和高速公路，都可稱之為不動產，理論上都會被登記到這張網絡上。盡管只是“國土資源云”子集中的子集，但住宅類項目的登記由于會牽涉到一系列社會問題，所以最容易觸動普通人的神經。

萬波告訴記者，不動產登記網絡的諸多“子集”中，住宅類和商業辦公類房屋這個“子集”在實際工作中的“優先級”最高：“我們的原則是分層級有步驟地進行登記，最優先登記的就是樓房項目，包括民宅和商業辦公類項目，畢竟社會關注度最高嘛。”萬波說。

《中國經濟周刊》記者了解到，住宅和商業辦公類項目最先被登記，也是本著“先難后易”的原則，比如文物古跡等門類的登記就被放在了后面。“文物保護單位這部分不動產屬于國有資產，不會發生交易，由國家事業單位自己登記就可以，相對簡單。”萬波說。但最終，所有門類的不動產信息都會被記錄入這張大網中。

從實現聯網到數據詳實是個漫長過程

“目前苦于不動產登記數據還不甚詳實，數據補充和整合工作正在進行中。預計明年情況會好很多。”萬波分析認為，不動產包含的內容和條線很多，從2014年開始立項的“國土資源云”只用4年時間是無論如何做不到“大而全”的。

從2014年開始，不動產登記全國聯網的過程難言輕松。據了解，單就我國目前的住宅類不動產而言，就有軍產、公產(政府持有的房屋)以及私產等多種類型，需要分門別類地進行登記。

思源地產市場發展部副總經理、首席分析師郭毅告訴《中國經濟周刊》記者：“有些住宅暫時沒有房產證，就需要補證；有的產權所屬并不清晰，就需要重新厘清；有的只有紙質版房產證，就需要將其電子化后才能錄入系統。這些工作從技術上講沒有難度，但耗費的周期非常長，工作量也很大。”

這一說法在搭建不動產統一登記平臺的實際工作中得到了驗證。“目前基礎數據的獲取是個大問題，也就是將統計主體信息化。”萬波告訴《中國經濟周刊》記者，以縣一級平臺為例，基礎數據的電子化障礙主要有兩個：一是基礎資料缺失，必須進行補錄，“特別是一些不動產的測繪數據還沒有，這部分還要去勘測”；二是紙質檔案的電子化，“縣一級很多房產證并沒有電子化備案，這部分房產證需要進行電子掃描，一份一份地錄入系統，很繁雜。”

而為縣一級平臺提供不動產數據整合等技術支持現在成了縣一級政府對外采購服務中的“香餑餑”。《中國經濟周刊》記者此前登錄中國政府購買服務信息平臺發現，搜索含“不動產”字樣的政府對外招標項目，在時間為“近一周”的情況下有超過70條結果，若搜索條件為“近一月”，則結果超過280條。

萬波向記者介紹說：“尤其是縣一級平臺，目前都在加大力度展開不動產數據整合等基礎工作，以保障基礎數據的完整性和時效性。”而有業內人士告訴《中國經濟周刊》記者，據他了解，目前大量縣市都在做統計主體信息化的工作，補充歷史檔案以及紙質檔案電子化的工作都在緊張進行中。

2015 年 2 月，廣東不動產登記局掛牌。(新華社)

據了解，除了基礎數據的缺失，一些地方在搭建不動產統一登記平臺時也曾遇到類似“信息壁壘”的問題。一位知情人士告訴記者，他就曾遇到地方房管局不太配合不動產信息登記中心搭建的問題，“房管局手中握有有關不動產交易的信息，大量的信息積累在原本由房管局搭建的網絡系統中，這部分數據一旦分享給其他網絡，那么這部分業務的人員勢必萎縮，這就觸動了既得利益。”

他認為，這種“信息壁壘”是由“利益壁壘”造成的，比較“聰明”的做法是從國土資源部門抽調一部分人，再從房管局抽調另一部分人共同組建不動產登記信息中心，“房管局一半人馬直接劃撥到不動產登記中心，這樣阻力就會小很多。如果將不動產登記信息中心直接設置在國土資源部門旗下，房管局就不太聽使喚。”

自然資源部于2018年全國兩會后正式組建，萬波告訴《中國經濟周刊》記者，這一改革將此前分屬于發改委的主體功能區規劃、分屬于住建部的城鄉規劃以及分屬于原國土資源部的土地規劃等職能統一交由自然資源部行使，為“國土資源云”的構建提供了機制協調上的支持。“根據我們的經驗，此前分屬于國土資源行政序列的部門對空間類的數據掌握得比較多，有很詳盡的土地坐標數據，而房管局行政序列的單位則對房屋數據比較在行，問題是無法將房屋數據安放到相應的地塊上去。經過一系列整合工作之后，各自的特長可以相得益彰，有利于加快工作的開展。”

除了在基礎數據獲取方面面臨問題，數據是否詳實面臨的另一個現實問題便是“不變不換”，即只要不動產的產權沒有變更，就不強制換成不動產權證書。中原地產首席分析師張大偉認為，完成這部分“隱形”的不動產統計，依然需要幾年時間。

不動產登記信息人人可查嗎？

“不動產登記全國聯網”后的查詢工作也是輿論關注的焦點。是不是每位公民只要上網就可以查詢任何一處不動產的產權歸屬以及交易信息？

針對外界普遍關心的不動產信息公開查詢功能，中國社會科學院長城學者孫憲忠曾指出，從法理上講，讓不動產信息充分公開、讓大家都能夠查詢是有缺陷的。“為了保護交易主體的合法利益和秩序，需要建立一個風險防范機制。只有涉及到當事人雙方的交易，當事人和利害關系人才有權利去查詢不動產登記信息。”

“從國外的一些經驗看，不動產信息系統開放程度比較高，房子的戶主是誰、位置在哪里、面積和建筑形態是怎樣的，都可以查詢到。”中國土地學會前秘書長黃小虎告訴《中國經濟周刊》記者。

2014年時，原國土資源部不動產登記局常務副局長冷宏志曾表示，到2017年底前，可“全面實現信息共享并依法提供信息查詢服務”。

其實，2015年3月實施的《不動產登記暫行條例》已經規定了誰可以查詢不動產登記信息，具體為：權利人、利害關系人可以依法查詢、復制不動產登記資料，不動產登記機構應當提供。有關國家機關可以依照法律、行政法規的規定查詢、復制與調查處理事項有關的不動產登記資料。

如何保證信息安全是外界關注的另一個問題。值得注意的是，不動產登記平臺的另一個特點是構架在私有云，而非公有云上。所謂私有云是指為一個客戶單獨使用而構建，因而提供對數據、安全性和服務質量的最有效控制，相較而言公有云則是第三方提供商為用戶提供的能夠使用的云，一般可通過互聯網使用，其核心屬性是共享資源服務。

“‘國土資源云’構建在自然資源部內部的系統中，不是一般人都能進得去的，可以將其理解為一張規模很大的局域網。”萬波告訴記者，在構架該云服務的過程中，中地數碼的工作人員只能“搭架子”，而不能看到“架子上放了什么貨”，“技術人員是沒有這個權限的。主體要求是在保證開放性的同時也要保證私密性，也就是嚴格按照國家法律法規保護個人信息不對外泄露。”

聯網后的下一步：開征房地產稅？限制“炒房”？

房地產稅開征的先決條件？

“不動產登記全國聯網”的消息一經發出，外界就將其與房地產稅的開征掛鉤，視其為在全國開征房地產稅的技術前提。

6月底，香港特首林鄭月娥表示，“將對空置6個月以上、并未作居住或出租用途的一手私人住宅單位征收‘額外差餉’，相當于該單位應課差餉租值的200%，即相當于兩年的租金，約等于樓價的5%。”在輿論對房地產稅開征和“不動產登記全國聯網”兩者之間的關系進行討論之時，香港提出將開征“空置稅”，更引發了一部分人士對內地會否跟進的猜想。

原國土資源部副部長胡存智此前曾撰文指出，不動產統一登記并不是開征房地產稅的前提，在分散式登記模式下同樣可以開展征收房地產稅的改革。

但在2017年12月，國土資源戰略研究重點實驗室以“房地產稅設計與不動產登記”為主題舉行的專項學術報告會上，與會學者認為房地產稅征收必須在處理好公平與效率問題的原則下以不動產登記信息管理基礎平臺數據為依據。

思源地產發展部副總經理、首席分析師郭毅也告訴《中國經濟周刊》記者，全國聯網能夠保證中央政府層面清楚地知曉公民在全國范圍內擁有不動產的數目、位置和其他關鍵信息，也有益于摸清全國不動產分布的“基數”和“底牌”，對制定房地產稅全國統一的稅基和稅率等問題提供可參考的全國性標準。“如果只由各地方分散式地管理這些信息，在具體征收上仍會面臨很多問題。”她認為，不動產登記全國聯網毫無疑問是房地產稅在全國范圍內開征的先決條件，“只有把全國的情況摸清楚了，才能去想下一步該具體怎么收。”

中原地產研究院首席分析師張大偉認為，“不動產登記本身不是政策，但實現全國聯網后可以實現更多更快的樓市調控效果。”他也認為不動產登記全國聯網是房地產稅開征的先決條件，借助此政策，政府的稅基從交易環節過渡到持有環節，財產稅的二次分配特征將更加明顯。

而在中國土地學會前秘書長黃小虎看來，征稅只是聯網的一個附帶功能。“聯網的目的肯定不是為了征稅，而是健全市場經濟體制下的物權保護制度，說白了就是要把‘家底’搞清楚，分門別類地對各種不動產進行保護和管理。”但他同時也認為，市場對房地產稅即將開征的預判并非空穴來風，“數據摸清楚了，自然為征稅提供了先決條件。”

其實，從已經試行房地產稅政策多年的上海和重慶兩地的實際效果看，房地產稅對房價的走勢影響似乎微乎其微，2011年1月開征房地產稅的滬渝兩城房價并未被平抑：上海房價從2011年的每平方米約14000元漲到了2015年的每平方米32000元，到2017年更是漲到每平方米5萬元，中心城區的均價則超過每平方米10萬元。征稅7年來，除征稅第二年的2012年漲幅僅有0.4%，其余年份均在10%以上；而外界認為，重慶房價的相對平穩，并非是房地產稅的功勞，而是土地供應充足、人口數量少、政策調控和積極建設公共租賃住房等因素的結果。

當然，開征房地產稅需要邁過的不僅是技術關，還有法律關。“立法先行，充分授權，分步推進”是推進房地產稅立法和實施的原則。“‘不動產登記全國聯網’只是一種工具，而且目前尚未完成全面登記，各種政策快速落地的可能性不大。”張大偉對《中國經濟周刊》記者分析稱，征收房地產稅除了信息透明之外，還有一項重要前提是建立房屋的估值動態系統，而這一系統目前尚未建立，對稅率、稅基等問題都沒有實質性答案，房地產稅離落地還有相當一段路要走。

聯網后能抑制“炒房”嗎？

在萬波看來，簡單認為不動產登記信息全國聯網與房產稅的征收有直接關系，理解過于片面。“不動產登記全國聯網”意味著不動產登記的大數據時代已經到來。在不久的將來，不動產統一登記信息系統不僅能進行不動產登記的受理、審批、發證工作，同時可以提供城市商品房價格走向趨勢分析，供需關系分析，甚至為政府進行城市經濟建設提供輔助決策。

盡管目前數據可能仍不夠詳實，但“不動產登記全國聯網”的一個直接結果是：我國境內所有公民名下的房產都將“一目了然”，這對此前的“房哥”“房姐”等炒房客來說似乎不是個好消息。

黃小虎就認為，全國聯網后，所有的房產名歸誰下都一目了然，對房價起不到直接影響，但至少可以間接起到抑制“炒房”的作用。

以一位在廣州擁有10套房產的“房姐”為例，在全國聯網尚未實現之時，如果她在一座并未對非本地戶籍人士有限購政策的城市再次購房，當地政府無法得知她在其他城市的房產情況，在當地所購房產很可能仍算“首套”；全國聯網之后，當地政府可以清晰地得知她在廣州擁有房產的情況，這對區分“剛需”及“非剛需”，進而打擊炒房客是否是一大利好？

黃小虎對記者說，“剛需”和“非剛需”目前沒有嚴格的標準，但至少異地購房時當地政府部門可以通過網絡查詢到該購房者在全國擁有房產的數量，這就是一個很大的技術進步。“是否會按照‘非剛需’對待，還是要根據當地的政策走。如果有的人在全國范圍內的確是‘非首套’，但在當地工作和生活，必須有當地的住房，那也不應該限制這類交易。”他表示，全國聯網的意義僅限于“摸底”和“信息透明”，限制炒房行為還是要靠各地方政府出臺的各項具體政策，信息平臺的作用只是基礎性的。

郭毅也表示，目前尚無任何地方出臺以全國范圍內是否擁有其他房產的標準來判定“首套”的政策，并且在可預見的將來一段時間內，也應該不會有這樣的政策。她認為，不動產登記全國聯網對房價的影響不會像“想象中的那么大”：“不動產登記全國聯網以及對民宅開征房地產稅的消息已經傳了近10年，據我所知很多人已經將名下冗余的房產拋售了，在目前嚴格調控的大背景下，這些房產升值空間有限，有的人撈夠了就將其套現去做其他生意了，持有這些冗余房產對他們來講風險大于收益。”

“政策出臺不是信息平臺單方面能夠促成的。”萬波對《中國經濟周刊》記者如此說，他認為在“炒房”的黃金時間段，二三線城市沒有對非本地戶籍人士在納稅和社保的持續時間方面進行限制，隨后到來的“限購潮”在稅收和社保繳納持續時間上進行限制，起到了一定效果。

“不動產登記全國聯網”后另一個關注度較高的問題涉及反腐，在我國由于名下房產問題而“落馬”的官員不在少數。

《中國紀檢監察報》曾刊登文章稱：“房地產領域是官員腐敗的重災區。官商勾結、多占住房和辦公用房超標現象十分普遍。在2013年以來被巡視的21個省份中，有20個省份發現了房地產腐敗，占比高達95%”。

黃小虎告訴記者，不動產登記信息全國聯網之后，從技術角度的確可以做到“以房查人”和“以人查房”，但與開征房地產稅的問題類似，這也不是該網絡主要解決的問題。“公檢法機關對信息查詢的需求屬于特殊需求，即便沒有這張網，通過其他形式照樣能查到，這張網并不是公檢法機關辦案的先決條件。”

他山之石：國外如何進行不動產登記？

新加坡：可以“以房查人”

新加坡政府長期嚴格限制炒賣組屋的行為，很早實行了不動產登記制度。目前新加坡的不動產電子登記系統基本上可以做到讓所有人都能查到某一張地契所在地塊的詳細信息，如房主姓名和國籍，以及這套房屋建好后曾經轉手過多少買家、有無相關貸款等信息。如果有人愿意支付更多的信息費，甚至可以查到房屋所在地塊的市政規劃圖，由此來判斷未來地鐵線路等基礎設施建設是否會影響到房屋的前景等。

新加坡的登記制度可以通過某一處房產查詢到業主信息，但普通民眾不能查詢某一個自然人名下擁有多少套房，這涉及個人隱私。但政府可以通過不動產登記制度，掌握和了解每一位公民的私人財產情況，以防止個人不正常地擁有多套房產。

俄羅斯：直接與稅收掛鉤

在俄羅斯，任何房產的出售和購買必須向俄聯邦國家登記、繪圖局進行登記備案，由該局審查相關證明文件，確認交易的合法性，購房者對房產的所有權將在完成相應登記手續后生效。俄聯邦國家登記、繪圖局還會將房屋所有者的房產信息提交給稅務機關，作為課征房產稅的基礎。

俄羅斯也在推進登記信息電子化的進程，未來將保證俄國公民可以通過智能手機和平板電腦查詢房屋所有權，全俄所有房地產登記信息也將被集成至一個統一的數據庫。

英國：促進國內資本流動

英國的不動產登記實際上是土地登記制度，土地上的房屋從屬于土地，僅在土地權屬證書中予以標明，并無房屋權屬證書。最早的土地登記始于1535年，直至1990年底，英國才開始在英格蘭和威爾士境內實施強制土地登記制度。

一般英國民眾認為強制登記制度能給土地所有權提供額外保護、避免土地權益遭受非法侵害，同時也能夠提供準確的地產信息，進而簡化房地產交易的法律程序和手續，這種制度在大幅提升土地直接上市交易便利化的同時，還提升了土地作為抵押品入市的便利程度，一定程度上促進了英國國內資本的流動。

美國：多實行契約登記制度

房地產登記在美國是房地產管理的基本制度，多數地方實行的是契約登記制度，主要用于公示和地方政府征稅。美國房地產契約登記制度要求凡影響房地產權益的文件、契約、抵押合同、租賃合同、房地產征稅、法定規劃圖則等都要登記。

美國房地產登記一般由房地產所在縣的政府登記辦公室負責。進行登記后，業主的信息全部在政府留有備案，未來將房屋出租或出售，均不需要類似房產證等文件。但經過登記的房地產并不確保產權完全清楚，在房地產交易過程中不能僅憑政府的登記來確定房屋產權狀態，必須有其他保障制度。美國保障產權主要靠三種方法：在產權轉移契約中要求轉讓人提供產權保證；通過代理律師查閱登記機關的檔案資料并提供法律意見，確認產權的真實性；向專業的產權保險公司購買產權保險。

德國：登記制度曾幫著把總統拉下馬

德國實行不動產登記的歷史已有100多年，由地方法院的不動產登記局掌管，不動產登記局雖然屬于法院的組成部分，但不管轄一般的民事、刑事案件，專司不動產登記，許多地方的不動產登記局歸州政府領導。在公開程度上，如果能夠證明與房屋存在法律或者經濟方面的合法關系，提供登記號碼、地籍單元、地址和所有人姓名等房屋登記簿的相關信息就可以在不動產登記局進行查詢。

德國的登記制度一方面配合其稅收政策，另一方面也防止官員腐敗問題的滋生。德國前總統武爾夫就是因為被媒體發現一筆可疑的購房抵押貸款后，不得不宣布辭職的，而在這一過程中不動產登記制度給調查取證帶來了方便。

法國：公證人評估和審查的最長追溯期可長達30年

法國不動產業內人士介紹稱，法國不動產為永久產權，公證人代表國家公職機關全權負責登記。實際上，在進行一樁不動產買賣或變更的過程中，公證人會根據不動產的登記情況，對該不動產相關的各個方面進行評估和審查，而這一評估和審查的最長追溯期可長達30年。公證人會認真核查30年來涉及該不動產的所有貸款和贈予情況、買賣糾紛，甚至鄰里協議，以確保買賣雙方的合法利益。當然，有些不動產購買人出于隱私或避稅方面的考慮，會選擇成立個人民事公司，然后以該公司名義購買不動產。

(文末配文摘編自《經濟日報》報道《國外不動產登記：有法可依 一舉多得》、《國外不動產登記：模式各異 旨在規范》)