“改變政府作為居住用地唯一供應者的情況。”國土資源部部長姜大明1月15日在全國國土資源工作會議上說的這句話，一石激起千層浪。他指出，我國將研究制定權屬不變、符合規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點，推動建立多主體供應、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

分析人士認為，這意味著中國土地供應將出現實質性變化。政府不再壟斷住房用地，而房地產開發商也不再是一手住房的唯一提供方。未來，其他合法擁有土地使用權的主體，在符合規劃的前提下，也可以成為住房供應方。而隨著更多房源進入市場，將有助于抑制地產投機，滿足住有所居，緩和部分大城市房價長期上漲的緊張局勢。

非房企自有土地能否開發商品房？

2018年是“房改”20周年。“中國房地產過去20年的發展歷史，其實就是國有土地發展歷史。特別是商品房住宅土地，來源單一，地方土地財政依賴房地產，依賴土地招拍掛。國有土地招拍掛出讓，是商品房住宅土地的唯一來源。”中原地產首席分析師張大偉對《中國經濟周刊》記者說。

據財政部發布的“2016年財政收支情況”顯示，2016年，全國國有土地使用權出讓收入37457億元，同比增長15.1%。而2016年全國財政總收入15.9萬億元，土地收入占財政總收入的比例高達23.5%。

一線城市土地收入則尤為可觀。在剛剛過去的2017年，北京市土地出讓金以2796億元名列榜首，排名第二的杭州市也超過了2000億元。

深圳市房地產研究中心高級研究員李宇嘉告訴記者，房改20年來，國有土地出讓金累計規模為35萬億元，達到城市財政收入的40%左右，成為城市基建擴張的重要資金補充。

然而，另一方面，地方政府的“土地財政”卻備受詬病。有人認為，“土地財政”無疑是高房價的重要推手。

“一些地方土地出讓部門有意無意地調節土地供應節奏，熱點城市居住用地相對不足，且土地出讓價格一再走高，助推房價上漲。”張大偉說。

而如何解決這個弊端？張大偉認為，首先居住用地供應要相對充足，才能緩解熱點地區樓市供需緊張局勢。

除了地方政府，居住用地還能從哪兒來？上海易居房地產研究院副院長楊紅旭對《中國經濟周刊》記者分析，還有兩種居住用地提供者：一類是村集體、企業。農村建設用地(含宅基地)可以入市，由農村集體組織供地。“其實這項改革任務10年前就提出來了，但一直沒能破冰，這次借著全國13個城市試點集體建設用地建設租賃用房的狠勁，準備闖關了。”

另一類則是園區、工業區、國企手中的大量低效工業用地，也將開閘，逐步轉換成住宅用地，借此緩解大城市住宅用地嚴重不足的矛盾。這項改革，也已經“預備”幾年了。

不過，值得注意的是，非房地產企業自有土地“作為住宅用地”，是否意味著可以作為商品房開發用地？能否開發商品房對外銷售？

對此，專家認為不可過分樂觀。姜大明部長的表態中強調了兩個前提：“權屬不變”“符合規劃條件下”，因此，非商品房開發用地建設商品房對外出售的可能性不大。且無論從現行的法律法規，還是從目前各城市對土地財政的依賴來看，短期內徹底打破地方政府對商品房開發用地的高度壟斷，還不太現實。

“過去很多企業有使用權的土地，比如商業用地、工業用地，在符合規劃條件下，將來有可能可以轉變成出租房，不是保障房，更不可能是商品房了。”張大偉分析稱。

在1月15日全國國土資源工作會議分組討論中，浙江省杭州市國土資源局局長謝建華說：目前，城市住房用地供應單一，主要是公開招拍掛出讓。下一步，要探索多種方式供應，如協議出讓、行政劃撥等，而核心則是要厘清分類，依據保障類、市場類、長租型進行供應，要探索住宅多結構形式供應。而非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，將能夠提供更多租賃住房給買不起房子的人居住。

房改前集資建房形式或將再現

政府不再壟斷住房用地，盤活非房地產企業自有土地、農村集體經營性建設用地，是貫徹中央提出的加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉住房制度的一項基礎性的土地制度變革。

哪些主體會加入到住宅供應的隊伍中來？

在專家看來，“非房地產企業依法取得使用權的土地”還包括集體經濟組織、非開發類的相關企業、個人以及以持股方式持股的金融投資公司等取得使用權的土地。其中，國有企業用地的開發備受關注。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進認為，對過去很少被提及用于住宅用地的國有企業工業用地，不排除一些大城市在土地增量市場有限的情況下，會積極盤活此類存量土地，為商品房、保障房、共有產權房、租賃住房的“四元產品線”提供更有保障的土地供應。

事實上，利用國有企業自有用地建設住宅此前已有先例，但主要是提供保障性住房。

2013年10月，北京推出自住型商品房，并提出年底供應2萬套的目標。當年11月，北京市規劃展覽館展出了北京第一批自住房項目的規劃設計方案，7個項目分布在朝陽、豐臺、昌平、海淀，基本都是靠國企自有用地建設。

據了解，這些國企自有用地獲準改變土地性質蓋保障房，通常都是以底價成交，企業不會直接獲得土地收益。但盤活資源后，可以從保障房配建的車庫、商業配套等項目中獲取收益。

北京市住建委相關負責人介紹，北京進一步引導和鼓勵全社會支持參與住房保障工作，其中，鼓勵國有企業利用自有用地建設保障房，加大政策支持力度，目前已建設約12萬套。

“鼓勵國企拿出自有用地建設保障房，是增加保障房的供給渠道，而非企業自建房為企業內部職工福利分房。”上述負責人表示，這些房源均面向社會符合條件的保障房家庭進行公開配租配售。

企業在自有土地上為員工建造住房，也成了一個新動向。例如，有媒體報道，格力、華為等企業“造房行動”已經開始。華為為員工首批建造3萬套住房，員工以低于市場價70%的價格購買，入職3年后可購買，10年后可轉讓。格力電器董事長董明珠日前也透露，為了穩定人才隊伍，她這兩年在思考，讓8萬格力電器的員工每人有兩室一廳的房子。

分析人士認為，“非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地”新政落地后，預期一線二線城市的大企業，可能也會隨著格力、華為開始“造房行動”。

而類似房改前集資建房的形式或將再現。北京市房地產法學會副會長兼秘書長、首都經濟貿易大學教授趙秀池表示，今后不一定是房地產開發商拿地建房，比如房改前有過住房合作社形式、再比如單位拿地建房。類似于房改前集資建房的形式，大家先湊錢，公司集合了錢，拿地建房，再以成本價分房。

房價受何影響？

哪類市場受影響最大？

公眾最為關注的是，上述新政施行后，將對房價產生什么影響。

李宇嘉對《中國經濟周刊》記者分析，從供給側改革角度看，若供給渠道多元，供應源頭上形成競爭，將改變獨家供應下的“供地荒”現象，降低供應成本，特別是降低被地價推高的房價。

楊紅旭也認為，這屬于房地產供給側改革，也是房地產長效機制的重要組成部分，有助于緩和部分大城市房價長期上漲的緊張局勢。但他也對《中國經濟周刊》記者表示，改革會遇到各種阻力，推進沒那么快，不會立即傳遞到房價上去。

哪類市場受影響最大？張大偉認為，政府不再壟斷住房土地供應，對集體土地價值將產生非常大的提升，其中，城市租賃市場影響最大，對于商品房住宅市場來說也能起到緩解供需的作用。“需要注意的是，住房包括商品房、保障房、租賃房等，住房不能等同于商品房，目前看，政策更多提及的是租賃住房試點，集體土地用作租賃用地是試點方向。”

事實上，北京、上海等地已開始試點集體租賃住房。2017年8月，國土部明確北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽、成都13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。在試點城市，村鎮集體經濟組織可以自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。

張大偉認為，國土部鼓勵集體用地建設租賃房，有利于提高用地指標緊張的城市加快租賃房源供應的可能性。13個城市基本都屬于一二線城市，這些城市國有土地供應相對緊張，而部分區域存在城中村等集體土地，如果部分城中村等集體土地進入租賃市場將有利于房源供應，也有利于城中村改造。

根據部署，北京市計劃于2017—2021年的5年內供應1000公頃集體土地，用于建設集體租賃住房。張大偉分析稱，1000公頃集體土地，大約可建設30萬～40萬套出租房，“將有效緩解區域租賃市場供需不平衡，住房租金也會下調”。

《中國經濟周刊》記者 姚冬琴︱北京報道 (本文刊發于《中國經濟周刊》2018年第4期)