國家公園，正在走向現實的“全民福祉”

中國國家公園來了。9月26日，《建立國家公園體制總體方案》正式印發，中國國家公園建設進入實質性階段。據悉，我國已設立10個國家公園體制試點，三江源國家公園為首個試點。到2020年，建立國家公園體制試點將基本完成。

國家公園與風景名勝區、自然保護區、森林公園等有什么區別？國家公園該怎么管理？普通老百姓將如何受益？這些答案的逐漸清晰，讓國家公園一步步從概念走向現實。

生態保護性是最大特征

對中國人來說還有些陌生的國家公園，近年來逐漸成為了一個熱門詞匯。

公開資料顯示，世界上第一個現代意義的國家公園是成立于1872年的美國黃石國家公園。目前世界上已有100多個國家建立了國家公園，總保護面積超過400萬平方公里，占全球保護面積的23.6%。

“國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。” 根據方案，我國的國家公園將是自然保護地最重要類型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護。

《總體方案》明確了我國國家公園建設堅持的3個理念，即堅持生態保護第一，把最應該保護的地方保護起來；堅持國家代表性，以國家利益為主導，堅持國家所有；堅持全民公益性，堅持全民共享，著眼于提升生態系統服務功能，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。

國家公園體制建設專家咨詢委員會成員之一、清華大學景觀系主任楊銳認為，國家公園是中國生態價值及其原真性和完整性最高的地區，是最具戰略地位的國家生態安全高地。“生態保護性是國家公園的最大特征，這和一般的城市公園有所區別。”

“國家公園是眾多自然保護地類型中的精華，是國家最珍貴的自然瑰寶。”世界自然保護聯盟駐華首席代表朱春全說，建立國家公園的首要目標是保護自然生物多樣性及其所依賴的生態系統結構和生態過程，推動環境教育和游憩，提供包括當代和子孫后代的“全民福祉”。

核心是化繁就簡

從1956年我們國家建立第一個自然保護地開始，到現在類型豐富，數量很多。從自然保護區類型上看，有自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、海洋特別保護區等10余類組成。

這些保護地，在推進國家的環保事業和可持續利用方面取得了很大的成績。但自然保護地管理中也存在著諸如過度開發、污染、保護不力等問題。尤其是管理體制的交叉重疊、部門之間的條塊分割，不僅割裂了生態系統的完整性，還導致該保護的沒有保護好，該利用的沒利用好。

以九寨溝為例，它先后被掛上了九寨溝國家級自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園和5A旅游景區5塊牌子。“風景名勝區是住建部門管的，地質公園是國土資源部管的，同一時間里九寨溝就有可能接到3個部門的要求，而往往這3個要求又是相互不通氣的。”朱春全說，自然保護區管理如果用九龍治水來形容，可以說毫不夸張。

針對此類問題，《總體方案》明確了未來統一管理的方向，“由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責”，而且“國家公園建立后，在相關區域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型”。

中國科學院地理科學與資源研究所研究員、博士生導師鐘林生指出，《總體方案》多次出現要將管理“化繁為簡”，要求建成統一規范高效的中國特色國家公園體制，使交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決。

國家發改委有關負責人表示，國家公園體制試點，核心是將地方的事權劃轉為中央事權。我國的國家公園建設，將把創新體制和完善體制放在優先位置，做好體制機制改革過程中的銜接，成熟一個設立一個，有步驟、分階段推進。

據國家林業局有關負責人介紹，從目前試點推進情況來看，最大的問題就是一些地方對劃定中央事權和機構設置一時理解不到位，同時面積大、跨省跨部門多使得協調難度大，主管部門多、管理機構重疊、職責主體不清等問題可能會接踵而來。

共有、共建、共享

“國家公園強調全民公益性，主要體現在共有、共建和共享上。”國家發改委有關負責人表示，國家公園建設將注重提高全民所有自然資源資產的比例，引導各類社會機構特別是當地社區居民參與國家公園體制建設，并在有效保護前提下，為公眾提供科普教育游憩的機會。

按照構想，國家公園并不能提供旅游服務，未來的國家公園與旅游景點最大的不同就在于將提供環境教育服務。原國家林業局野生動植物與自然保護區管理司巡視員陳建偉認為，國家公園的定義中應該包含兩個責任：第一個責任是為國家、為民族、為子孫后代，同時也是為全人類，保護這些珍貴的自然遺產；第二個責任，必須要為全民提供親近自然、保護環境、科學研究、宣傳教育、生態體驗包括游憩的責任，去積極適應人們日益增長的文化需求。

那么，國家公園將如何收費呢？楊銳表示，國家公園制度設計中應保證每個國民平等參訪的權利，為此國家公園應以國民福利為原則，實行低費用門票以及相配套的預約制度，同時給每人提供做志愿者和做出貢獻的地方，使百姓在貢獻中得到快樂。

根據方案，立足國家公園的公益屬性，將建立財政投入為主的多元化資金保障機制。國家公園實行收支兩條線管理，各項收入上繳財政，各項支出由財政統籌安排，并負責統一接受企業、非政府組織、個人等社會捐贈資金。

此外，方案還明確提到“引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮”“探索社會力量參與自然資源管理和生態保護的新模式”等內容。

國家發改委相關負責人表示，在具體措施上，國家公園將引導當地居民參與國家公園設立、建設、運行、管理、監督等各環節，以及生態保護、自然教育、科學研究等各領域。鼓勵當地居民或其舉辦的企業參與國家公園內特許經營項目。鼓勵設立生態管護公益崗位，吸收當地居民參與國家公園保護管理和自然環境教育等。