二、 建立脫貧攻堅制度體系

按照中央全面深化改革的要求，建立脫貧攻堅責任、政策、投入、動員、監督、考核等六大體系，為打贏脫貧攻堅戰提供制度保障。

（一）建立脫貧攻堅責任體系。強化“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制。中央統籌，主要負責制定脫貧攻堅大政方針，出臺重大政策舉措，完善體制機制，規劃重大工程項目，協調全局性重大問題、全國性共性問題，指導各地制定脫貧滾動規劃和年度計劃。有關中央和國家機關按照工作職責，落實脫貧攻堅責任。省負總責，省級黨委和政府對本地區脫貧攻堅工作負總責，并確保責任制層層落實。中西部22個省份黨政主要負責同志向中央簽署脫貧攻堅責任書，立下軍令狀。市縣落實，市級黨委和政府負責協調域內跨縣扶貧項目，對脫貧目標任務完成等工作進行督促指導和監督檢查；縣級黨委和政府承擔脫貧攻堅主體責任，負責制定脫貧攻堅實施規劃，優化配置各類資源要素，組織落實各項政策措施，縣級黨委和政府主要負責人是第一責任人。同時強化了東西部協作、定點扶貧以及社會各界合力攻堅的責任。

（二）完善脫貧攻堅政策體系。圍繞落實脫貧攻堅決策部署，著力構建適應精準扶貧需要、強力支撐的政策體系。十八大以來，中共中央、國務院出臺扶貧文件5個，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺扶貧文件20個，啟動實施“十三五”脫貧攻堅規劃。中央和國家機關各部門出臺政策文件或實施方案227個，形成政策合力。各地也不斷完善“1+N”脫貧攻堅系列文件，內容涉及產業扶貧、易地扶貧搬遷、勞務輸出扶貧、交通扶貧、水利扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、農村危房改造、土地增減掛鉤、資產收益扶貧等，瞄準貧困人口，因地制宜，分類施策。

（三）建立脫貧攻堅投入體系。堅持政府投入的主體和主導作用，增加金融對脫貧攻堅的投放。十八大以來，中央補助地方財政專項扶貧資金從379億元增加到861億元，年均增長22.7%。省級和市縣財政扶貧資金投入也大幅度增長。2016年中央和省級財政專項扶貧資金首次突破1000億元。為貧困戶提供“5萬元以下、3年以內、免抵押免擔保、基準利率放貸、財政扶貧資金貼息、縣建風險補償金”的扶貧小額信貸，累計發放3381億元，共支持855萬建檔立卡貧困戶。扶貧再貸款實行比支農再貸款更優惠的利率，重點支持帶動貧困人口脫貧的企業和農民合作組織等。

（四）強化社會動員體系。中央先后出臺進一步加強東西部扶貧協作工作、中央單位定點扶貧工作的指導意見，細化實化幫扶任務和工作要求。十八大以來，發達地區和中央單位向貧困地區選派干部12.2萬人，支持項目資金超過1萬億元。調整完善東西部扶貧協作結對關系，實現對30個民族自治州結對幫扶的全覆蓋。明確京津冀協同發展中京津兩市與河北省張家口、承德和保定三市的扶貧協作任務。確定東部267個經濟較發達縣市區，與西部地區434個貧困縣開展“攜手奔小康”行動。對口支援新疆、西藏和四省藏區工作在現有機制下更加聚焦精準扶貧精準脫貧，瞄準建檔立卡貧困人口精準發力，提高對口支援實效。進一步加強中央單位定點扶貧工作，推動定點扶貧工作重心下沉，提高精準度和有效性。310家中央單位定點幫扶592個扶貧開發工作重點縣。軍隊和武警部隊定點幫扶3500個貧困村，實施了1萬多個扶貧項目。中央企業設立貧困地區產業投資基金、開展“百縣萬村”扶貧行動。民營企業實施“萬企幫萬村”精準扶貧行動。2014年，國務院將10月17日確定為全國扶貧日，每年組織開展扶貧日系列活動。建立扶貧榮譽制度，設立全國脫貧攻堅獎，表彰脫貧攻堅模范，激發全社會參與脫貧攻堅的積極性。

（五）建立脫貧攻堅監督體系。制定脫貧攻堅督查巡查工作辦法，對各地各部門落實中央決策部署開展督查巡查。督查堅持目標導向，著力推動工作落實。巡查堅持問題導向，著力解決突出問題。國務院扶貧開發領導小組連續兩年組織開展督查巡查。8個民主黨派中央分別對應8個貧困人口多、貧困發生率高的省份開展脫貧攻堅民主監督，成為彰顯我國多黨合作制度優勢的新實踐。扶貧部門加強與審計、財政等部門和媒體、社會等監督力量的全方位合作，綜合運用各方面監督結果，加強對各地工作指導。設立12317扶貧監督舉報電話，暢通群眾反映問題渠道，接受全社會監督。

（六）建立脫貧攻堅考核體系。為確保脫貧成效真實，得到社會和群眾認可，經得起歷史和實踐檢驗，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法，從2016年到2020年，國務院扶貧開發領導小組每年開展一次考核。主要涉及減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金使用管理等方面內容。在2016年對上年度工作進行試考核基礎上，2017年組織實施正式考核。經黨中央、國務院同意，對綜合評價好的8省通報表揚，對綜合評價一般或發現某些方面問題突出的4省，約談省分管負責人，對綜合評價較差且發現突出問題的4省，約談省黨政主要負責人。各地均開展了省級考核評估和整改督查巡查，對整改責任不到位、整改措施不精準、整改效果不明顯的進行嚴肅問責，22個市州和150個縣黨政主要負責同志被約談。

三、 推進脫貧攻堅重點工作

緊緊抓住識別、幫扶、退出精準和資金使用等重點環節，著力解決扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退的問題，全面推進重點工作，確保脫貧工作務實、脫貧過程扎實、脫貧結果真實。

（一）開展建檔立卡。2014年開始，在全國開展建檔立卡工作。對貧困人口按照收入低于國家扶貧標準，綜合考慮“不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障”情況進行識別。對貧困村依據“貧困發生率高于全省貧困發生率一倍以上、農民人均純收入低于全省平均水平60%、沒有集體經濟收入”的標準進行識別。全國共識別2948萬貧困戶、8962萬貧困人口、12.8萬個貧困村，基本摸清貧困人口分布、致貧原因、幫扶需求等信息。以每年12月31日為節點，各地對建檔立卡貧困人口進行動態調整，標注脫貧人口，建卡返貧人口。2015年8月至2016年6月，開展建檔立卡“回頭看”，補錄貧困人口807萬，剔除識別不準人口929萬，數據精準度進一步提高。2017年2月，組織各地對2016年脫貧不實的問題開展自查自糾。2017年6月，組織各地完善動態管理，把已經穩定脫貧的貧困戶標注出去，把符合條件遺漏在外的貧困人口和返貧的人口納入進來，確保應扶盡扶。建檔立卡在我國扶貧開發歷史上第一次實現貧困信息精準到戶到人，第一次逐戶分析致貧原因和脫貧需求，第一次構建起全國統一的扶貧開發信息系統，為實施精準扶貧精準脫貧基本方略、出臺“五個一批”政策舉措提供了數據支撐，扣好脫貧攻堅工作的“第一顆扣子”。

（二）強化駐村幫扶。為加強脫貧攻堅一線工作力量，2013年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見，要求每個貧困村都有駐村工作隊。2015年4月，中央有關單位印發關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知。各地在以前工作基礎上，深入推進抓黨建促脫貧攻堅，進一步加大駐村干部選派力度，按照因村派人原則，選派政治素質好、工作能力強、工作作風實的干部駐村扶貧。要求駐村干部一般要任滿兩年。對干得好的予以表彰宣傳、提拔使用，對不符合要求、不勝任工作的及時召回撤換。十八大以來，全國累計選派駐村干部277.8萬人，實現駐村工作隊對建檔立卡貧困村全覆蓋。各地逐步完善第一書記和駐村工作隊管理，嚴格選派條件，明確職責任務，建立管理制度，強化考核獎懲。據不完全統計，兩年來，全國共提拔工作業績突出的第一書記1.2萬名，召回調整不勝任的第一書記7200名。第一書記和駐村干部廣泛宣傳黨的政策，落實精準扶貧精準脫貧基本方略，把黨的溫暖送到千家萬戶，不僅幫助貧困村貧困戶實現脫貧，而且自己得到鍛煉和提高。

（三）實施“五個一批”。按照因地制宜、因村因戶因人施策的工作要求，推進“五個一批”工程。發展特色產業脫貧，支持貧困村、貧困戶因地制宜發展種養業和傳統手工業。培育貧困地區農民合作社和龍頭企業，發揮其對貧困人口的組織和帶動作用。引導勞務輸出脫貧，支持農村貧困家庭新成長勞動力接受職業教育，動員全國千所技能培訓學校為有就業意愿的建檔立卡貧困人口免費提供培訓就業服務；湖南、湖北兩省與廣東省開展扶貧勞務協作試點并在全國推開；在貧困村建設扶貧車間，實現貧困人口就近轉移就業。截至2017年8月，481萬貧困人口通過務工實現穩定就業。實施易地搬遷脫貧，對居住在“一方水土養不起一方人”地區的貧困群眾實施易地扶貧搬遷，堅持搬遷與產業、就業、公共服務同步規劃，確保搬得出、穩得住、能致富。黨的十八大以來，共實施易地扶貧搬遷489.6萬人。加強教育脫貧，實施農村義務教育階段學生營養改善計劃、面向貧困地區定向招生專項計劃，免除公辦普通高中建檔立卡等家庭經濟困難學生學雜費。推進健康扶貧，城鄉居民基本醫療保險、大病保險、醫療救助對建檔立卡貧困人口全覆蓋，組織實施大病集中救治一批、慢病簽約服務管理一批、重病兜底保障一批。推動農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接。還積極探索生態保護扶貧、鄉村旅游扶貧、光伏扶貧、電商扶貧等精準扶貧新路徑。

（四）聚焦重點區域。以革命老區、民族地區、邊疆地區、連片特困地區為脫貧攻堅重點區域，強化基礎設施和基本公共服務建設，從政策制定、規劃編制、資金安排和項目布局等方面予以傾斜支持，打破瓶頸制約。推出脫貧攻堅重大工程包，積極開展交通、水利、電力等扶貧行動，調整農村危房改造政策，提高中央補助標準，集中解決建檔立卡貧困戶等四類重點對象的基本住房安全問題。

（五）加強資金監管。完善財政專項扶貧資金管理辦法，提高資金使用精準度。推進扶貧資金項目審批權限下放到縣，到縣比例從2014年的70%提高到2016年的95%。開展貧困縣統籌整合使用財政涉農資金試點，2016年整合各級財政安排用于農業生產發展和農村基礎設施建設等方面資金2340億元，集中用于脫貧攻堅。全面加強扶貧資金項目監管，違紀違規問題明顯減少。審計查出問題金額占抽查資金的比例，由2013年的36.3%下降到2017年的7.93%。其中，嚴重違紀違規問題金額占抽查資金的比例，由2013年的15.7%下降到2017年的1.13%。

（六）規范貧困退出。建立貧困退出機制，明確規定貧困縣、貧困村、貧困人口退出的標準、程序和后續政策。指導各地制定脫貧滾動規劃和年度計劃，實施貧困縣和貧困村有序退出。各省（區、市）簽訂年度減貧責任書，層層分解任務，落實到縣到村到戶到人。對貧困退出開展考核評估，防止數字脫貧、虛假脫貧，確保脫貧質量。