農業、農村、農民,一直就是黨和政府以及社會關注的熱點,也是政協組織和政協委員關注的重點。

2月5日公布的2017年中央一號文件繼續保持對“三農”的關注熱度。“深入推進農業供給側結構性改革,加快培育農業農村發展新動能”成為新一年“三農”發展的關鍵。

此前,一場旨在讓“農業更強、農村更美、農民更富”的思想碰撞,在安徽省政協的會議禮堂舉行。80余位政協委員、專家學者、農民代表和相關部門負責人齊聚一堂,就“農村土地改革與金融服務”的相關話題互動交流、尋求共識……

土地是農民的“命根子”,土地的穩定性決定了我國整個社會結構的穩定性、人口分布的有序性。

而土地制度改革是全面深化農村改革的“牛鼻子”。包含著農村土地流轉、農村集體經營性建設用地入市、宅基地有序退出、完善農村產權交易市場、“兩權”抵押貸款、農業保險等多個難點和熱點問題。

作為農業大省的安徽,小崗村的農村改革不僅拉開了全國農村改革開放的序幕,近年來仍然承擔了涉農改革的多項試點工作。在牽住改革“牛鼻子”和保護好農民的“命根子”之間,努力探尋著一條兩全其美的路徑。

以“三權分離”為基礎完善農村產權制度

在由安徽省政協搭建的協商平臺上,土地流轉是與會人員關注的焦點之一。

省政協常委朱新中認為,土地流轉在沒有改變土地所有權和承包權制度的前提下,可以有效解決城市化過程中“誰來種地”這一新的歷史難題,達到既確保國家糧食安全、又維護農民利益的目的,具有重大現實意義和歷史意義。

然而,目前土地流轉尚處于探索和起步階段,帶有明顯的自發性、隨意性,缺乏系統性法律規范,“碎片化的土地集中難”、“農地流轉風險防控機制不健全”、“農地流轉的操作程序和方式隨意”、“土地流轉的市場機制不完善”等問題,影響了土地流轉的速度、規模和效益。

朱新中建議要積極探索農村集體土地股份制改造。做好土地確權登記頒證工作,在尊重農民意愿的前提下,探索以村民小組為單位組建“農村集體土地資產股份合作社”,實行農村土地有償轉讓、有償使用,收益公平分配。同時建立健全農村土地流轉的監管機制,建立“村組服務、村鄉交易、縣市監管”的土地流轉組織、信息和服務平臺,促進土地流轉公平、公正、合理,使各方合法權益得到切實保障。

在探索建立現代農村土地產權制度方面,朱新中認為當務之急是要以“三權分離”為基礎完善農村產權制度,尤其是要從法律上明確土地承包權、經營權的物權屬性,有序放開擴大流動范圍,發揮市場配置農村土地資源的積極作用。

此外,要建立城鄉一體化的社會保障機制。消除農民對土地的過多依賴,解除農民的后顧之憂,讓農民有保障、自愿放心地流轉承包土地,為農村土地集中經營、推進農業現代化提供制度保障。

據悉,安徽省金寨縣即將同步開展“征地”、“入市”和“宅基地”三項改革試點,省國土資源廳表示在“入市”改革中,要科學界定農村集體經營性建設用地范圍,規范產權管理,探索健全同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度。

加強宣傳消除疑慮提高農民流轉意愿

“土地是農民最后的‘保障線’。土地轉出后,如果轉入方違約,農民生活就會受到很大影響,農民對此十分擔憂。”民進安徽省委對提高地流轉的規模和效益表示關注。

民進安徽省委的調研表明,目前很多農戶惜地意識嚴重。由于國家相繼免除農業稅、增加農業綜合補貼,現在又對承包經營權確權登記頒證,農民對地普遍有增值預期。部分年齡偏大的農民還存有土地是“命根子”的戀地情結,不愿將土地流轉給規模經營戶。土地流轉的重要意義在于連片經營實現規模效益,而現實往往是由于個別農戶不愿意流轉,使土地無法連片。

此外,農民專業合作社、農業產業化龍頭企業、農村種養大戶等經營主體大多還處于起步階段,流轉土地時往往在短期內需要大量資金,用于支付租金和購置生產資料,而一些經營主體如合作社又因缺乏抵押物品,貸款難問題較為突出。農村社會化服務體系整體跟不上現代農業發展步伐,服務網絡不健全,不能為規模經營提供有效的、迫切需要的技術指導和市場信息。同時,農田水利設施老化,一定程度上也影響了土地流轉成效。此外,農業經營高風險、融資難等問題仍然是重要的制約因素。

因此,為進一步加快農村土地規范有序流轉,推進規模集約高效經營,民進安徽省委建議夯實土地流轉基礎,規范流轉服務;加快培育新型經營主體,推進土地流轉進程;強化農業科技服務,提高規模經營抵御風險能力;健全保險制度,創新融資平臺。

“要讓群眾充分了解政策、消除疑慮,通過典型事例的對比宣傳,讓群眾真正認識到土地流轉的作用和好處。”與此同時,民進安徽省委還認為,要加強宣傳引導,提高農民流轉意愿。

截至2016年10月末,安徽省已建成各級農村產權交易市場550個,其中市級8個,縣級41個,鄉鎮一級501個。省金融辦、省農委均提出,下一步,將引導各地持續完善農村產權交易市場功能;鼓勵地方探索建立土地收儲制度;探索農村產權的資產評估、抵押融資等延伸服務。

取消不合理前置條件提高農業金融服務效率

融資問題,同樣也是與會者普遍關心的話題之一。

作為開展農村承包土地經營權抵押貸款試點工作的宿州市埇橋區,在推進農地抵押貸款試點過程中也面臨一些困難和問題。

“金融機構對新型農業經營主體設置的抵押貸款門檻較高”、“金融機構對新型農業經營主體貸款支持不足”、“新型農業經營主體申請農村承包地經營權抵押貸款積極性不高”等問題,在一定程度上制約著工作的進一步推進。

為降低抵押貸款風險,參與試點的金融機構設定了較高的抵押貸款條件,導致符合貸款要求的主體數量有限。埇橋區政協副主席梁書明表示,截至2016年10月,該區共有各類新型農業經營主體1005家,其中從事種植業的經營主體964家(流轉土地100畝以上),僅有19家獲得金融機構的經營權抵押貸款。

鑒于上述問題,梁書明建議:積極開展農業經營主體信用等級評價和信用貸款;建立農村土地經營權抵押貸款風險補償機制;堅持銀農對接常態化,為金融機構簡化程序打好基礎。

“農村承包土地經營權抵押貸款屬于新興事物,在融資的范圍、力度等方面與我們的期望值還有一定的距離。”談及農村承包土地經營權抵押貸款的話題,來自金寨縣獼猴桃專業合作社的林濤深有感觸。

林濤的專業合作社成立于2014年,共流轉土地面積1200畝,隨著種植規模和方式的改變,對資金的需求也在增加,資金短缺成為制約產業發展的瓶頸。

“土地經營權抵押貨款額度偏低。”林濤表示,獼猴桃種植成本高,主要體現在土壤改良和園區硬件投入上。但目前從事農業貸款的商業銀行,對地下和地上附屬物的實際價值不認可,不作為授信額度參考。“2015年我們在實際土地經營權抵押貸款中,土地評估價值不及土地實際投入的15%。”

此外,農業貸款的前置條件較高。由于農業貸款風險大、成本高,大多數商業銀行對農業貸款積極性不高,且貸款周期短,手續繁雜,這讓農業貸款的難度更大。

因此,他希望農業貸款要依據抵押物評估價定額,建議成立公益性農村產權評估機構,完善農村土地產權價值評估制度;從事農業貸款的金融機構,要增強主動服務意識,有針對性地開展對口服務、上門服務,簡化貸款的申請、審批手續,取消不合理前置條件,最大限度地降低貸款門檻,實行農村貸款限時辦結制,提高農業金融服務效率,讓農業貸款比普通貸款發放效率更簡便、更快捷。

打破制度機制瓶頸

優化“兩權”抵押貸款環境

與農村承包土地經營權抵押貸款并列存在的形式還有農民住房財產權的抵押。2015年8月,國務院出臺《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》。2016年,安徽省也出臺了實施意見,并全面推進試點工作。

九三學社安徽省委經過調研發現,目前真正實現農村“兩權”直接抵押貸款還存在制度、法律和機制的瓶頸,在一定程度上阻礙了“兩權”抵押貸款的穩步推進。

省政協委員傅松玲在發言中表示,現行探索與有關法律法規不相適應。一是現行的土地承包法、物權法、擔保法等法律中關于禁止“兩權”抵押擔保的條文沒有修訂,最高人民法院也規定“承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵押債務的,應當認定無效”。二是政策要求農民住房財產權抵押需將宅基地使用權與住房所有權一并抵押,但又規定宅基地轉讓的范圍嚴格界定在農村集體經濟組織內部。三是法律規定,農村一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地面積不得超過省、市、區規定的標準。如農村宅基地確權頒證對超出的部分就不予認可。

同時,農村土地“兩權”財產的價值評估和農村土地“兩權”財產處置都存在困難。為此,傅松玲建議要進一步放寬政策,優化“兩權”抵押貸款環境,即:放寬對農村“兩權”抵押貸款的限制條件;擴大農村宅基地流轉范圍;土地整治項目外的宅基地,要依據規劃整治為耕地可以比照建設用地“增減掛”項目進行管理;推行宅基地有償退出和儲備制度,探索宅基地收儲和利用辦法;建立村民會議制度,參與對農村土地資源的管理和資產處置。

“此外,還要進一步健全機制,暢通農村‘兩權’財產交易渠道;進一步完善農村‘兩權’抵押貸款辦法,規范操作行為。”傅松玲說。

針對當前全省試點工作中面臨的這些問題,中國人民銀行合肥中心支行回應將著力從建立督查督導通報制度等方面推動全省農村“兩權”抵押貸款試點工作。