根據中國環境監測總站今天發布的環境空氣質量預報,包括北京在內的京津冀多個城市以及太原、鄭州、濟南甚至西安均出現了重度至嚴重空氣污染。事實上,今年入秋以來,只要是靜風、靜穩,幾乎都沒有躲過空氣污染。目前,空氣污染無疑已經成為人們的心腹之患。

為解決空氣污染這一難題,包括環保部門在內的多個政府部門都在努力。然而,12月1日,北京市人大常委會發布的《北京市氣象災害防治條例(草案修改二稿)》(以下簡稱《草案》)第二款的規定引起了國內外著名法學家、科學家以及學者的高度關注,他們紛紛提出質疑。

《草案》第二款明確將霾列為氣象災害。對此,全國人大代表、資深環境法專家、全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅,天津大學法學院院長、環境法專家孫佑海,北京大學法學院教授汪勁,國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文,中國科學院大氣物理研究所研究員王自發,美國環保協會中國項目主任張建宇,美國加州環保局環境管理工程師開根森,美國杜克大學昆山環境研究中心主任張俊杰等均提出反對意見。

他們認為,人類活動排放大量污染物是造成霾的根本內因,霾的本質是污染,與自然災害有著根本區別。同時,將霾列為氣象災害,不僅與上位法規定的氣象災害范疇不一致,還將產生污染者可以“依法脫責”等問題,造成法律適用的混亂。

造成任何人排污不需擔責的誤導

在呂忠梅看來,將“霾”列為氣象災害,作為一個立法問題,需要從科學和法律兩個方面加以分析。

她告訴《法制日報》記者,從科學上看,如果將以氣象變化方式表現的污染——“霾”定義為氣象災害,那么以大氣污染的其他形式如酸雨、光化學煙霧等是否都要定義為氣象災害。“如果這樣,幾乎所有的環境污染都可以納入‘自然災害’的范疇。”呂忠梅甚至用“十分荒唐”來表述她的看法。

“‘外因是變化的條件,內因是變化的根據,外因通過內因而起作用’。尤其是‘外因通過內因而起作用’這一論斷,對于我們認識霧霾的形成原因和對策,具有極為重要的指導作用。”孫佑海認為,人類的不合理的行為是形成霧霾的內因。“也就是說,如果沒有人類從事嚴重污染的行為,如果沒有造成嚴重污染,任憑任何氣象條件的變化,都不可能形成霧霾。”在孫佑海看來,如果將霧霾列入氣象災害,將影響對氣象災害的性質定位,混淆霧霾污染的治理主體,不利于霧霾問題的有效解決。

“從法律上看,立法首先是一種價值選擇和判斷,將‘霾’納入氣象災害,意味著立法者并未將環境保護或者生態文明建設作為優先的價值選擇。其次,立法是一種權利、權力的邊界劃定,如果將‘霾’作為氣象災害,意味著個人不具有呼吸清潔空氣的權利、政府也不負有治‘霾’的責任。”呂忠梅指出,如果可以把“霾”作為氣象災害,那么任何人都可以向大氣排放污染物而無須承擔法律責任,這與綠色發展的理念、美麗中國的愿景顯然是完全背離的。

汪勁也認為,霾是人為因素所致,人類不排放致霾污染物,就不會有霾的現象出現。也就是說,離開人類排放活動,自然界自身的變化不可能有霾出現。

中國社科院法學所研究員劉洪巖說,霾一旦列為氣象災害,就會排除人為污染的情形,而成為不可抗力免責事由,需要慎重對待。

把霧和霾混在一起毀了霧的美好

“霧是霧,霾是霾。霧是一個很美好的事物。”作為科學家,王自發對霧的理解是:“它是一個很美好的事物。”在他看來:“霧、霾混用,把霧與霾混在一起,不僅會混淆概念,還會毀了霧這個美好的詞匯,導致現在的小孩一聽到霧就害怕。”王自發說,從另一個側面講,不可否認霧是自然災害,“說它是自然災害,就是考慮到它出現時影響能見度,影響交通等人類活動。”王自發說,而霾主要是人為活動造成的,如果把霾定位為自然災害,那就會混亂。

王自發認為,人為災害和自然災害是有明顯區別的。他指出,霾作為一種人為活動成因為主引起的光學現象,由其產生的物理消光特性,表現在能見度的影響,其化學特性就是表現為污染,影響人體健康。霾的預報應該對應防治義務,不能“只報不治”。

復旦大學環境資源與能源法研究中心主任、教授張梓太認為,要把氣象災害這個概念搞清楚。“氣象災害是自然災害的一種,自然災害是不能被人的力量所控制所引發。”張梓太說,霾的產生與人類活動緊密相關,就這點而言,《草案》將霾納為自然災害不僅違反科學規律,會混淆概念,還會為霾污染制造者提供一個逃避責任的理由。

張梓太認為,中國的環境問題,特別是大氣污染問題,是一個典型的結構問題,是能源消耗結構問題,是產業結構問題。

“霾一旦列為氣象災害,就會排除人為污染的情形,而成為不可抗力免責事由。”中國人民大學法學院教授竺效告訴《法制日報》記者,如果將霾通過立法列為氣象災害,必定會給未來的環境侵權訴訟帶來法律適用上的風險和不確定性。“即便其他地方已有規定,不易引人關注,但北京作為首都,作為國際大都市,則更容易引起關注和相關法律風險。”竺效說。