改革開放以來，中國依靠自主建設的工業(yè)體系，在引入市場和對外開放的推動下，工業(yè)化、市場化、國際化進程全面加快，客觀上使我國經歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化成為整個經濟社會發(fā)展的重要引擎。

當前，我國城市建設非常活躍，但相對于人口城鎮(zhèn)化的需求看，城市承載能力仍然明顯不足。與此同時，也積累了一系列突出矛盾和問題：包括戶籍人口增長緩慢；大城市人滿為患，中小城市又普遍缺少人氣；城市基礎設施體系不完整，公共服務能力普遍不足；城市建設缺少長遠和整體規(guī)劃指導，空間布局不合理，城市建設與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾日益突出；流動人口占比大，城市管理和治理存在諸多問題等等。這些既制約了經濟增長，也制約了社會形態(tài)水平的提高。

城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的這些問題，已經嚴重制約了經濟增長和社會形態(tài)水平提高。第一，城市地租、房租水平以及運輸流通費用不斷提高，使產業(yè)發(fā)展環(huán)境日益趨緊。第二，勞動力進入城市的路徑不斷縮窄，進城的阻力以及穩(wěn)定留下來的難度不斷加大，成為制造業(yè)、服務業(yè)招工難、招工貴的一個重要原因。第三，城市承載能力不足，導致住行為主的消費結構升級受限。比如受堵車困擾，實行限購的城市不斷增加，汽車市場需求開始明顯降溫；受大城市、特別是超大城市土地供給的限制，住房供給增長開始受到制約，房地產發(fā)展明顯減速。汽車、住房兩大產業(yè)的調整與減速，必然影響到多個產業(yè)的發(fā)展，是市場需求水平下降、產能過剩發(fā)展的重要原因之一。第四，隨著農村人口向城鎮(zhèn)的大規(guī)模轉移，傳統(tǒng)的農村社會形態(tài)正在快速解體；城鎮(zhèn)承載能力不足將大量人群置于流動、不確定狀態(tài)，嚴重影響了這些人群順利加入以城市為載體的現(xiàn)代社會和現(xiàn)代文明，影響了由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉變的步伐，是制約社會進步、社會形態(tài)水平提高的重要隱患。

針對城鎮(zhèn)化存在的這些問題，中央城市工作會議做出了全面系統(tǒng)的安排部署，筆者認為，主要有以下六個方面：

第一、堅持把城市群作為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。中央城市工作會議進一步明確，要以城市群為主體形態(tài)，科學規(guī)劃城市空間布局，實現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。改革開放以來，我國實行財政分灶吃飯的政策，在極大激發(fā)地方政府活力的同時，也帶來了城市各自為政、分散發(fā)展的特點。這是城市發(fā)展水平不均衡，缺少相互帶動、相互支持關系的重要原因。要解決大城市人滿為患，中小城市人氣不足的矛盾，就必須走大中小城市聯(lián)合發(fā)展的道路，以城市群為主體形態(tài)發(fā)展。通過基礎設施體系和基本公共服務同城化，全覆蓋，均質發(fā)展，促進產業(yè)和人口在城市群內合理調整布局。

第二、堅持先規(guī)劃后建設。針對城市建設多以短期目標引領、缺少整體布局考慮，與歷史文化遺產和生態(tài)環(huán)境矛盾突出等問題，中央城市工作會議強調，要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”。這就要求，要綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設管理等多種因素來制定規(guī)劃；要在規(guī)劃理念和方法上不斷創(chuàng)新，增強規(guī)劃科學性、指導性。同時，需要強調的是，規(guī)劃經過批準后就要嚴格執(zhí)行，一茬接一茬干下去，防止出現(xiàn)換一屆領導、改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。

第三、堅持產業(yè)與城市發(fā)展良性互動。針對產業(yè)布局與城市布局不協(xié)調的矛盾，中央城市工作會議要求各城市要結合資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，明確主導產業(yè)和特色產業(yè)，強化大中小城市和小城鎮(zhèn)產業(yè)協(xié)作協(xié)同，逐步形成橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。

第四、堅持城市功能系統(tǒng)發(fā)展。針對城市發(fā)展偏重住房建設、地上建設、片面擴大建成區(qū)面積等問題，中央城市工作會議要求要統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性。強調城市工作要樹立系統(tǒng)思維，從構成城市諸多要素、結構、功能等方面入手，對事關城市發(fā)展的重大問題進行深入研究和周密部署，系統(tǒng)推進各方面工作。這一要求無疑突出了城市建設和發(fā)展是一個系統(tǒng)工程的思想。城市發(fā)展不僅要有住房系統(tǒng)的發(fā)展，還要有基礎設施系統(tǒng)、公共服務系統(tǒng)、產業(yè)系統(tǒng)和城市管理系統(tǒng)等共同發(fā)展。只有這樣，才能夠使人有工作、生活的各類基本條件，才能夠使人在城市安居樂業(yè)，長遠發(fā)展，城市的人氣度也才能夠不斷提高。

第五、堅持以戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高為目標。我國長期以來習慣以城鎮(zhèn)常住人口為對象計算城鎮(zhèn)化率，客觀上降低了城鎮(zhèn)化的標準，不利于增強各級政府在城市建設管理上的相關責任，不利于城市承載能力的提高。針對這一問題，中央城市工作會議明確提出推進城鎮(zhèn)化要把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化作為首要任務。這就要求各級政府在城市基礎設施建設、公共服務能力和城市管理能力提高方面做出更大努力，在這些方面取得更好更快的進展，促進城市戶籍人口較快增長。這對大城市產業(yè)職工隊伍不穩(wěn)定、招工難等問題是有效的解決方案；對中小城市由于缺少人氣，存量房積壓較多、銷售困難較大，也是一個基本的解決途徑。

第六、堅持政府與市民共同參加，完善城市社會治理體系。城鎮(zhèn)化也是在經濟發(fā)展基礎上社會形態(tài)不斷趨向高級的過程，因此必須注意城市社會治理體系的建設和完善。中央城市工作會議要求要統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，善于調動各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，集聚促進城市發(fā)展正能量。使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。這就要求，政府要創(chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理；要提高市民文明素質，尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權、參與權、監(jiān)督權，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享。

應該說，中央城市工作會議抓住了我國當前經濟社會發(fā)展中的主要矛盾，各項政策也精準周密。在這次會議和中央經濟工作會議各項方針政策的指引下，在五中全會精神指引下，當前全國上下方向明確，只要真抓實干，一定會取得“十三五”規(guī)劃期的良好開局，把中國經濟社會發(fā)展推入更高水平的新軌道。

（作者系國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟研究部研究員）