《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出：優化勞動力、資本、土地、技術、管理等要素配置，完善市場評價要素貢獻并按貢獻分配的機制。這是自2002年中共十六大確立按生產要素貢獻分配原則以來，為進一步深化分配制度改革提出的新任務和新要求。一方面進一步強調要完善市場評價要素貢獻并按貢獻分配的機制，另一方面在前述四種要素中又增加了土地這一重要的生產要素。

蔡繼明

改革開放以來，我國相繼建立起了勞動市場、資本市場、技術市場和職業經理人市場，雖然從總體來看，這些要素市場還很不完善，城鄉之間、地區之間、壟斷行業和非壟斷行業之間、不同所有制經濟成分之間還存在不同程度的不公平競爭，政府和政策對要素市場的不正當干預還時有發生，但這些要素市場的形成，畢竟為勞動、資本、技術、管理等生產要素在城鄉之間、地區之間、行業之間和不同所有制經濟成分之間的流動創造了一定條件，從而在一定程度上促進了這些生產要素按貢獻參與分配的實現。

相對于上述要素市場的形成和發展，我國土地市場的建設則嚴重滯后，可以說至今尚未形成完整的公平競爭有序土地市場。

首先，我國目前尚未建立城鄉統一的建設用地市場。我國的《土地管理法》規定，任何個人和單位搞建設（農村居民自住房除外）都必須申請使用國有建設用地，而農村土地只有征收為國有土地才能轉變為城市建設用地，政府成為城市建設用地的獨家壟斷賣方，這就排除了農村集體土地（包括建設用地）直接進入城市建設用地市場的權利，從而排除了作為農村集體土地所有者的廣大農民公平分享工業化和城市化帶來的土地增值的可能。據國務院發展研究中心某課題組估計，農村127萬億凈資產中，土地資產88.81萬億，占了近70%，但農民卻在端著金飯碗要飯。近10年政府從低價征收高價拍賣得到的15萬億的土地出讓金中，至少一半來自農民土地凈收益。

其次，土地資源配置基本上采用的是計劃行政手段。中央政府對全國新增建設用地的供給完全采用的是計劃經濟配置資源的手段，由于各地區人口結構、產業結構和經濟發展水平不同，中央政府每年下達給地方政府的建設用地指標基本上不能滿足地方政府實際的用地需要。另一方面，城市地方政府又往往把大量的建設用地低價甚至零地價分配給工業企業，只把較少的土地通過招拍掛投入房地產市場，以至于工業用地和城市住宅用地比例嚴重失調，城市房價居高不下，助長了房地產投機行為，人為抬高了農民工進城落戶和遷徙人口定居的門檻。

第三，農村的宅基地不能擔保抵押，亦不能出租轉讓給集體所有制成員之外的用戶，大量興建在集體建設用地上的住房被當做“小產權房”禁止向城鎮居民銷售，這就堵塞了農民獲取土地財產收入的渠道。

第四，禁止農地所有權和承包權流轉，只允許農村承包地的經營權流轉，進城落戶的農民沒有農地退出機制，這就限制了農地集中的進程，阻礙了農地規模經濟的實現，從而最終影響農業現代化的進程。

總之，由于我國目前土地市場的殘缺不全，土地在工業化、城市化和農業現代化進程中所做的貢獻無法通過土地市場得到客觀公平的評價，從而一方面使得作為城市建設用地獨家壟斷賣方的政府和土地開發商以及擁有多處房產的城市居民獲得較多的土地增值收益，另一方面使得廣大農村集體土地所有制成員不能獲得合理的土地財產收入權，不能在經濟上實現，致使城鄉居民的收入差距難以從根本上縮小。

深化土地制度改革的指導思想是讓市場在土地資源配置中起決定性作用，縮小征地范圍和數量，擴大農村集體土地入市的規模，允許農村宅基地在城鄉之間流轉，讓小產權房合法化，允許農地承包權流轉，建立進城落戶農民土地退出機制。

筆者建議，在“十三五”規劃期間按如下步驟逐步建立和放開城鄉統一的建設用地市場：首先，允許原有的鄉鎮和村辦企業用地進入市場；其次是允許已經進城落戶的農民宅基地進入市場；第三，允許舊村改造、新村規劃以及村村合并節省的宅基地與公共設施用地進入市場；第四，允許城中村的宅基地在符合規劃和用途管制的前提下直接進入市場，在不改變集體土地所有權的基礎上完成城中村的改造；第五，允許列入城市規劃圈的農地，如果按照規劃是用于非公共利益，可以直接按轉變用途后的經營性建設用地進入市場。

通過以上五個環節的改革，就有望在“十三五”規劃期間使我國城鄉統一的建設用地市場基本形成，從而為廣大農村集體土地所有制成員按土地貢獻參與分配建立有效的市場實現機制。

（作者系全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心教授、主任）