產權不清、以權謀私、監管缺失是國資流失的“體制性”病灶

　　國有資產流失問題是一個系統性問題，其涉及的范圍廣，牽扯的層面多。

　　“產權不清是造成國有資產流失的體制性根源。”北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水認為，國有資產產權屬于共有產權，涉及每一位社會公眾的利益，但國有資產管理者對資產保值增值卻不負直接責任，社會公眾缺乏相應的監督權。有些國有資產管理者錯誤地認為賺了是國家的，賠了由國家頂著，由此缺乏責任心，造成國有資產嚴重流失。

　　記者調查發現，目前中國的境外國資總量已不少于12萬億元，這些資產基本上沒有被納入審計監督。據報道，僅18家中資銀行業金融機構海外資產便超過7.45萬億元；此外100家大跨國企業的海外總資產達到5.24萬億元，而這100家企業中，國企達到84家。由于常態化的監管機制還沒有完全建立，10余萬億元境外國有資產隨時都面臨著被侵蝕的風險。專家表示，這既與走出海外所面臨的不同環境有關，也與國有企業自身的經營和管理能力密不可分。由于一些國有企業盲目進行擴張而“饑不擇食”，吞下許多難以下咽又棄之可惜的海外項目，尤其是一些資源類項目。例如中國企業在澳大利亞大量投資的鐵礦石和煤炭項目，現在經營很困難。還有一些央企為了搞形象工程和面子工程，為了走出去而走出去，明知有風險仍要倉促上馬。國有企業內耗嚴重，管理層腐敗也會導致巨額海外國有資產流失。

　　莊德水指出，以權謀私是造成國有資產流失的直接原因。有些國有資產管理者為了謀取私人利益，與政府外不法分子相勾結，以資產低估等形式來賺取暴利。更有甚者，利用國有資產管理上的漏洞，侵占私吞、隱瞞擠占、截留轉移、揮霍浪費國家資產，使大量國有資產最終流入私囊。決策失誤所造成的國有資產流失后果不可忽視。由于企業內部管理制度不健全，投資活動缺乏有效的責任約束機制，股東大會形同虛設，董事會不能代表出資者利益，監事會不能發揮監督作用，加上決策的不民主，常常會導致決策錯誤，以致國有資產流失。

　　國有資產大量流失的事實，反映出監督體系的缺陷。“在現實生活中，表現為黨的領導意圖在具體的踐行過程中被執行偏差，各級國資委的監管底數不清，情況不明，審批過程中批的多，監管的少，在與各地審計部門聯合執行審計監督過程中聯動不夠。”李艷菲認為，部分企業高管對企業的改制和財產財務狀況惡意隱瞞，攪渾企業資產的水，對國有資產信息人不公開或不及時公開，甚至故意散布流言蜚語，造成未來投資風險加大、發展不明朗的假象，從而貶低國有資產現有價值和預期價值，減少競爭對手，形成侵吞壁壘。

　　分析以往國有資產流失的案例可以發現，在國企改制中，部分企業高管侵吞國資的主要實施措施是團隊策劃、“鏈條式”打造和“炮制包裝”。李艷菲打比方說，具體的處置就如生豬屠宰鏈：官員認為國有資產這頭“生豬”得病需盡快賣掉，因此“趕豬進圈”，并頒發“屠宰證”；國企高管也炒作“生豬”得病、“豬肉”問題嚴重，找內定商人議價“屠宰”；商人低價“買豬”，“屠宰分割”后包裝上市；最后大眾只看到包裝好的“豬肉”卻見不到整只“豬”，也不知道“豬肉”出處，國有資產流失得無影無蹤。

　　“國有資產被分解和洗脫干凈之后，再換上合法的私人外衣。”李艷菲指出，國有資產處置的相關法律制度建設滯后，加之法制機構很少向社會民眾宣傳這方面的知識，大眾被包裹在謊言里，根本不知道從何監管。

　　有權必有責、權責必對稱 用責任約束管理者的“任性”

　　阻塞國有資產流失的漏洞，必須堅持市場經濟發展導向，尊重國有資產運行規律，強化制度建設和監督管理，形成健全完善的國有資產監管體系。受訪專家認為，要構建國有資產法律體系，加強立法，建立起既符合國際慣例又適應我國具體國情的國有資產管理、保護、司法追償法律機制；在司法方面，要依法嚴懲侵害國有資產的腐敗行為，形成不敢腐的威懾力。

　　“有權必有責，權責必對稱，要強化管理責任機制，對于造成國有資產流失的管理者要依法依規進行問責，用責任約束管理者任性的決策權力，消除管理者的惰性心理。并且，要劃分各部門的權能，明確各部門的職責，做到責任到位，責任到人。”莊德水表示。

　　制度建設須有的放矢，而不僅僅是亡羊補牢。“丟羊可能并不只是狼所為，因此只堵住漏洞這一條措施是不夠的。必須針對不同的原因，制定不同的措施。”李艷菲表示，很多制度不能阻止“羊”繼續丟失，就是因為只考慮了一個面上的堵漏，而沒有深挖根源，區別對待。

　　李艷菲認為，預防國有資產流失必須重點做好五項工作。一是健全國有資產管理登記工作，要把國有資產的管理登記工作貫穿領導干部任前、任中、任后重要的責任機制中，確保守土有責。要把“領導干部守好國有資產，發揮國有資產最大利益、效益惠及全體國民就是政績”這一要求作為重要考核原則。任何一級領導干部任職前后都要有國有資產的交接手續，并且利用互聯網進行公示。任職前接收的國有資產數量和狀況、任期內國有資產新增和減少的情況以及原因要做書面說明并在互聯網上公開，離任時要進行認真審計。對造成國有資產流失的干部要加以追責和不予提拔任用。二是將國有資產的監管工作貫穿時下紀檢監察機關“三轉”的全過程。進駐紀檢組要把監管國有資產作為重點執紀監督的依據，加強與國資委的聯動，國資委要主動提交國有資產情況給紀檢監察機關備案備查。三是各級黨委政府要強化各地國資委的責任意識，加強工作能力的培訓，盡快組建國有資產普查隊伍、聯動執法隊伍，對國有資產進行嚴格的清查和登記評估，建立備案庫。四是加緊制定處置國有資產的相關法律法規，健全各地公共資源交易平臺，加大處置監管過程的透明化。國有資產的數量和處置渠道要通過互聯網、報紙、電視等向大眾公布。五是鼓勵員工加大舉報監督力度，提升職工反腐素養。只有全社會全方位對國有資產進行監督，多種方式靈活運用，把國有資產放進制度的籠子里，嚴加看管，才能杜絕覬覦之手。

　　國企改革是全面深化改革的重頭戲，也是最難啃的硬骨頭。《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》和《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》的頒布實施，為國有企業深化改革奠定了制度基礎。莊德水認為，下一步，國有企業改革將堅持黨管企業的政治要求，重視兩個力量的發揮。一個力量是領導力量，堅持黨的建設與國有企業改革同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設置，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，加強黨的領導和完善公司治理統一起來。另一個力量是倒逼力量，重視堅持問題導向，立足機制制度創新，著力建設全面覆蓋、分工明確、協同配合、制約有力的國有資產監督體系。重點監督權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集等重點部門、重點崗位和重點決策環節。與此相適應，強化國有企業內部專門紀檢監察機關的建設，提升國家企業內部監督制約能力，用反腐倒逼國有企業改革。

　　“這樣的制度安排，將有效地堵塞國家資產流失的漏洞，避免產生監管失靈和無人負責的現象，讓國有企業領導層把自己‘擺進去’，把政治要求和規范責任挺在企業經營管理的前面。”莊德水表示。