地方債風(fēng)險(xiǎn)：已威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展

　　尹中卿認(rèn)為，目前，地方債的風(fēng)險(xiǎn)突出表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是期限錯(cuò)配嚴(yán)重；二是個(gè)別地方債臺(tái)高筑；三是風(fēng)險(xiǎn)傳染效應(yīng)明顯。地方債風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和政治安全的重要因素。

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：地方債務(wù)問(wèn)題會(huì)對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生哪些具體的影響，是否會(huì)因此妨礙改革發(fā)展的進(jìn)程？

　　尹中卿：目前，我們對(duì)債務(wù)問(wèn)題和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)知之甚少，知之尚淺。地方債問(wèn)題實(shí)際上是長(zhǎng)期體制性因素和短期經(jīng)濟(jì)刺激政策共同作用的結(jié)果。林林總總的地方債，種類繁多、紛繁復(fù)雜。

　　可以毫不夸張地說(shuō)，目前，地方債風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和政治安全的重要因素。如果執(zhí)行嚴(yán)格的金融規(guī)則，不少地方債已經(jīng)無(wú)法依靠“借新還舊”展期。如果按市場(chǎng)化要求，一些地方政府實(shí)際上已經(jīng)破產(chǎn)。

　　我認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是期限錯(cuò)配嚴(yán)重。據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中逾期債務(wù)1.15萬(wàn)億元；2014年到期應(yīng)償債務(wù)2.4萬(wàn)億元，占地方債余額的21.89%，是償債壓力最重的一年。2015—2016年地方債到期比重則分別為17.06%和11.58%，今后3年需償還超過(guò)一半（50.53%）。有專家根據(jù)模型預(yù)測(cè)，地方政府2014年后將出現(xiàn)資金缺口(地方可支配收入-地方支出-還本付息)；2015年后將會(huì)出現(xiàn)絕對(duì)的資金缺口(地方可支配收入+新增債務(wù)融資-地方支出-還本付息)。據(jù)審計(jì)署2014年6月24日?qǐng)?bào)告，2013年6月底至2014年3月底，9個(gè)省本級(jí)為償還到期債務(wù)舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。

　　二是個(gè)別地方債臺(tái)高筑。據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)，至2010年底，在省、市、縣三級(jí)政府，除54個(gè)縣（區(qū)）沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)其他地方政府均有政府性債務(wù)。至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2個(gè)省級(jí)、31個(gè)市級(jí)、29個(gè)縣級(jí)、148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率(舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重)超過(guò)20%。

　　三是地方債風(fēng)險(xiǎn)傳染效應(yīng)更為明顯。前兩年，由于傳統(tǒng)銀行信貸收緊和土地出讓收入減少，一些地方政府開(kāi)始嘗試通過(guò)銀行表外業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)公司、信托公司、保險(xiǎn)公司、基金公司、金融租賃公司，甚至民間集資等“影子銀行”渠道融資，地方政府除了顯性債務(wù)外，實(shí)際上還存在著較多隱性債務(wù)，目前已進(jìn)入集中兌付期。相比傳統(tǒng)銀行信貸，此類融資成本更高（通常比從銀行舉債成本高10%以上）、產(chǎn)品設(shè)計(jì)復(fù)雜、直接債權(quán)人分散，“剛性兌付”現(xiàn)象突出，風(fēng)險(xiǎn)防范化解手段不足。一旦出現(xiàn)償付困難，地方債局部違約風(fēng)險(xiǎn)傳染效應(yīng)更強(qiáng)、波及面更廣，化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的難度更大、成本更高。

　　治本之策：重構(gòu)制度框架

　　長(zhǎng)期以來(lái)地方債管理缺乏一套行之有效的法律制度框架作保障。尹中卿認(rèn)為，最重要的是奠定地方債管理法治基礎(chǔ)，從法律層面頂層設(shè)計(jì)科學(xué)合理的地方債管理制度。修訂《預(yù)算法》有關(guān)地方政府債券發(fā)行的條款，賦予地方政府有限度的、有控制的舉債融資權(quán)。

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：面對(duì)巨額地方債務(wù)應(yīng)該如何化解？

　　尹中卿：地方債成因十分復(fù)雜，從根本上解決地方債問(wèn)題需要各項(xiàng)制度改革和創(chuàng)新。首先，要理清政府的界限，各級(jí)政府部門應(yīng)逐漸完全退出經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，將有限的財(cái)力用于民生和公益項(xiàng)目。

　　政府是公共財(cái)政，公共財(cái)政就不能投資經(jīng)營(yíng)。如果把政府這部分經(jīng)濟(jì)問(wèn)題解決之后，地方政府的融資欲求就沒(méi)那么高了。

　　第二是中央與地方之間要?jiǎng)澐重?cái)權(quán)和事權(quán)，要完善分稅制，明確地方的支出責(zé)任與財(cái)力保障體制。有些方面不屬于地方政府的責(zé)任，就不要交給地方了。賦予地方政府的責(zé)任，就要有財(cái)力保障。

　　當(dāng)前而言，最重要的是奠定地方債管理的法治基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)地方債管理缺乏一套行之有效的法律制度框架作保障。引導(dǎo)地方債走上制度化、法治化軌道，就需要進(jìn)一步強(qiáng)化立法和執(zhí)法約束，保障和促進(jìn)地方政府依法舉債、依法管債、依法用債、依法還債。

　　從法律層面頂層設(shè)計(jì)科學(xué)合理的地方債管理制度。修訂《預(yù)算法》有關(guān)地方政府債券發(fā)行的條款，賦予地方政府有限度的、有控制的舉債融資權(quán)。建立以債券為主體的地方政府舉債融資制度，在地方債自發(fā)自還試點(diǎn)基礎(chǔ)上研究制定“公共債務(wù)法”或“地方政府債券管理?xiàng)l例”，對(duì)地方債的主體、舉債方式、舉債程序、規(guī)模限制、資金使用、償還機(jī)制、預(yù)算監(jiān)管、信息披露、法律責(zé)任等做出明確規(guī)定，將地方債關(guān)進(jìn)法律的籠子。

　　同時(shí)，不斷強(qiáng)化法律法規(guī)實(shí)施，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，強(qiáng)化行政監(jiān)管特別是監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化人大、政協(xié)和公眾的監(jiān)督，逐步將地方債管理及其風(fēng)險(xiǎn)防控化解納入法治軌道。

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：具體制度應(yīng)該怎樣設(shè)計(jì)，如何保證地方不會(huì)亂發(fā)債？

　　尹中卿:至少在省一級(jí)應(yīng)該賦予舉債權(quán)。地市一級(jí)的，如果賦予，應(yīng)該有總額限制，還應(yīng)該報(bào)請(qǐng)央行或財(cái)政部批準(zhǔn)。最主要的是應(yīng)列入當(dāng)?shù)仡A(yù)算，由本地人大批準(zhǔn)。這樣就可以限制政府的短期行為。法律上還應(yīng)該規(guī)定，地方政府不能擔(dān)保。

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：賦予地方舉債權(quán)和現(xiàn)在的融資平臺(tái)公司有何異同？

　　尹中卿：地方政府是通過(guò)融資平臺(tái)公司向銀行貸款，并通過(guò)平臺(tái)公司還貸，銀行不可能直接給政府貸款。賦予地方舉債權(quán)，地方就可以發(fā)行市政債、建設(shè)債等債券，屬于直接融資，經(jīng)過(guò)上級(jí)批準(zhǔn)額度和同級(jí)人大批準(zhǔn)，并列入預(yù)算接受監(jiān)督。這樣就可以在很大程度上減少到期不能償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。從融資平臺(tái)到發(fā)行地方債券的轉(zhuǎn)變，會(huì)減少金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，但會(huì)增加政府的信用評(píng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。因此，中央政府要做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和總量控制的制度安排。