解決立案難，要在審判體制改革上著力

　　逐步探索建立專門的行政法院，審理行政案件

　　受案門檻窄，只是“立案難”的一個原因。在現實訴訟活動中，人民法院仍然存在有案不立的現象，該批準的申請不批準，該調查的證據不調查，該減免緩的訴訟費不減免緩，該開庭審理的不開庭審理等現象。“之所以如此，是因為有的審判人員自視為訴訟法的執法主體，認為行政訴訟法是當事人應該遵守的，自己可以凌駕其上，進而把自由裁量權變成了為自身謀取方便和利益的權力。”全國人大常委會委員董中原說。

　　與此同時，在現行司法體制下，行政權力對司法審判的干預，導致行政訴訟案件難受理，也是不爭的事實。“我們曾經調查一個市，2010年到2012年行政案件受理率分別為38.5%、39.12%、35.19%，不予受理的案件數量最高達17282件。”全國人大常委會委員修福金說，數據反映到現實生活中，就是被百姓總結的“三不”，即不收案件材料、不出法律文書、不予立案。

　　為此，草案強化了法院的受案程序。比如，增加規定，人民法院應當在接到起訴狀時當場予以登記，并出具注明日期的書面憑證。起訴狀內容欠缺或有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人補正。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。

　　草案還對法院的法律責任作出了進一步規定：“對于不接受起訴狀、接受起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人補正起訴狀內容的，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。”

　　專家紛紛表示，作出這樣的規定，意味著法院從開始接到起訴狀到作出立案與否的裁決，都置于法律的監控之下。“我們主要是想從制度的完整性上設計，從開始到最后作出全面細致的規定，保證行政訴訟入口的暢通。”全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰表示，如此一來使得各訴訟主體都有法可依。

　　“立案難的深層次原因是審判體制問題，如果不從體制上解決問題，修改的條文再多，執行效果也未必好。”全國人大常委會委員辜勝阻說，比如，此次草案提出了提級管轄。但是，現在的縣法院不僅沒辦法判縣政府敗訴，也沒辦法判鄉政府敗訴，其原因在于縣法院在人、財、物等方面受到地方政府的影響和制約。

　　這種觀點也得到理論界的支持。中國政法大學教授王敬波認為，行政審判體制與行政區劃重合，導致法院獨立行使審判權難以落實。“因此，我國應該逐步探索建立專門的行政法院，負責審理行政案件和審查行政機關申請執行其具體行為的行政案件。可以考慮行政法院與地方行政區劃相分離，根據經濟發展狀況、案件數量、人口多少等因素設立高級行政法院、中級行政法院、基層行政法院。地方各級行政法院都隸屬于最高法院，受最高法院的業務指導和監督。”

　　除了受案范圍、受案程序外，一些專家學者還對口頭起訴、民事爭議與行政爭議交叉處理等問題進行了討論。中國政法大學法學教授應松年還就“可訴對象”問題表示，黨的十八屆三中全會首次提出了推進國家治理體系和治理能力的現代化，這不但要求行政機關做好治理工作，其他社會組織也應該參與治理。“由此，村委會、居委會等社會組織就成了具有公共行政性質的社會組織，也應該成為行政訴訟的被告。”