今年年初，北京市通州區獲評“全國法治政府建設示范區”。之前的2020年7月，通州區“行政復議規范化建設”獲第一批全國法治政府建設示范項目命名。自此，通州區成為北京市唯一的全國綜合和單項“雙示范”城區，走在全國前列。聽聞此消息的北京市政協委員、農工黨北京市委秘書長張琴琴由衷感到欣慰。去年她剛剛卸任通州區司法局局長，殊榮的獲得是對這位在法治政府領域深耕15年的老法治人最好的肯定。

當好政府專職法律顧問

“法治政府是全面依法治國的重點任務和主體工程。”張琴琴說，法治政府建設示范創建是深入貫徹落實習近平總書記法治思想的重要舉措，是加快推進副中心高質量發展的重要抓手。在著力打造法治政府建設“副中心樣板”，為聚力建設千年之城、創造新時代高質量發展典范提供有力法治保障的過程中，張琴琴不僅是見證者，更是建設者。

張琴琴喜歡用“政府專職法律顧問”定位自己多年來在法治政府建設領域的角色。作為曾經的法制辦主任、司法局局長，她統籌推進法治政府建設、為區政府重大行政決策和文件進行合法性審查、承擔政府法律顧問職責，開展執法監督，負責行政復議和行政應訴等。

行政復議作為法治政府建設的“晴雨表”和“助推器”，對法治政府建設具有重要意義。2008年奧運會召開之際，張琴琴初任通州區法制辦副主任，直接分管行政復議。她提出要把行政復議作為解決行政爭議的“主渠道”?！澳悄耆珔^的行政復議案件只有15件，距離主渠道的目標相差甚遠。”她通過調研大膽提出了廣泛宣傳，暢通渠道，主動吸附爭議，鼓勵行政相對人通過復議方式依法理性表達訴求。從此，在創新機制、打造“陽光復議”的路上，張琴琴久久為功。

充分發揮行政復議主渠道作用，出臺《通州區全面推進行政復議規范化建設的工作方案》，實現流程、空間、隊伍、文書規范化，并在全市范圍內實現“五個率先”，即率先發布市級及各區首份全景式《通州區行政復議報告（1999-2017）》《通州區行政復議應訴十大典型案例》；率先出臺《通州區關于實行行政復議“三公開”制度的意見》；率先出臺《行政復議規范化建設工作方案》；率先完成復議接待室空間標準化建設；率先建立22個行政復議接待咨詢分中心——“副中心范式”領跑全國。

“行政復議有效拉近了政府和群眾之間的距離，提高了政府的公信力，倒逼行政機關嚴格、規范、公正、文明執法。同時，我們也把調解貫穿到行政復議的全過程，促進案件案結事了?！睆埱偾僬f。

事實表明，越來越多的行政執法機關在重大行政決策、規范性文件制定、重大行政執法、應議應訴等方面選擇首先聽取法制部門意見建議，從源頭規范行政行為。越來越多的行政執法機關善于從典型案例、復議決定中汲取經驗教訓，掌握行政執法規律和方法，各行政機關執法水平大幅提升，行政復議倒逼作用顯現。

一項項規范的制度，一個個經典的案例，六百多平方米嶄新的工作空間，莊重而又溫馨，實屬來之不易，張琴琴有感而發，“日復一日，年復一年，滴水穿石，點石成金，我們一直在努力?！?/p>

曾幾何時，民告官、政府當被告，是依法行政的熱搜詞，領導們害怕被訴，更怕敗訴。在這樣的背景下，2012年張琴琴直接推動區政府出臺了《行政應訴工作規則》，特別對行政機關“一把手”出庭應訴作出了硬性規定。這在北京市尚屬首創?！靶姓撠熑顺鐾ゲ粌H僅是一種責任，更是一種態度，關鍵少數的法治引領作用正蔚然成風。”2018年區人民法院召開了副中心行政訴訟白皮書發布會，張琴琴由衷地為政府，為行政機關點贊?！案敝行拇笠幠＝ㄔO必然帶來更多的行政訴訟，這正說明全社會法治意識在增強，對公平正義的需求在增強，司法的公信力在增強。每年的案件數量與副中心的執法量相比占比微乎其微，說明各部門的依法行政能力在提高。對于敗訴而言，行政機關已經可以平和理智坦誠地接受，認真履行判決裁定?！?/p>

如果說行政復議、行政訴訟只是末端環節，依法決策當屬依法行政的基礎，可以從源頭上減少法律風險。張琴琴則始終堅持政治效果、法律效果和社會效果的“三統一”，為區委區政府做好參謀助手，在潤物細無聲中默默推動副中心的法治進程。

通州區成為北京市唯一的全國綜合和單項“雙示范”城區，凝聚著張琴琴的多年心血，她深情地說道，“這是我給副中心呈上的一份依法行政成績單。我為這樣的成績而驕傲，也為自己十多年的崗位堅守而百感交集”。

法治思維助力“基層之治”

一生法治人，一世法治情。長期從事基層法治工作的張琴琴，對于基層治理有較深的思考，因此她時刻關注并深入思考著街道鄉鎮在依法行政方面存在的諸多問題，上演了一部長達多年的“履職連續劇”。

2018年“街鄉吹哨，部門報到”被寫入北京市政府工作報告。張琴琴前瞻性地看到可能出現的問題。在市政協十三屆一次會議上，剛剛成為十三屆市政協委員的她，在“落實北京城市總體規劃，提高城市精細化管理水平”專題座談會上，提出城市治理執法要從聯合執法向綜合執法過渡。她說，各區對聯合執法模式進行了大量嘗試，有利于解決條塊分割的問題。但在實踐中，也發現了不少問題，例如，街鄉職能還非常有限，不具備執法資格，不能做到準確判斷違法行為，從而精確吹哨；部門執法力量有限，不能做到及時報到。為了真正實現長效執法，張琴琴建議，賦予街鄉一定的行政檢查權，形成的證據固化下來作為下一步執法的依據；同時，加強街鄉執法人員隊伍建設，明確街鄉吹哨執法的事項清單和固定程序，保證執法的延續性；通過立法，由聯合執法向綜合執法過渡，提高執法效率。

同年9月，十三屆市政協召開常委會會議，圍繞“強化街道在城市治理中的基礎地位，構建具有首都特點的超大城市治理體系”專題協商議政。張琴琴在發言中指出，在城市治理中，街道工作的法治供給不足、法治建設相對滯后，已成為影響城市基層治理的一個重要問題。

她指出，盡快制定《北京市街道辦事處條例》，通過立法，把中央有關重大決策部署全面落實到城市治理工作的加強和改進上，把多年來在城市治理具體實踐中取得的認識成果和經驗等確定下來。

此次議政建言，在一定程度上推動了相關工作的開展。2019年2月，北京市召開街道工作會議，對加強新時代街道工作做出重大部署；3月，北京市委、市政府出臺《關于加強新時代街道工作的意見》；11月，《北京市街道辦事處條例》表決通過。

接下來，2020年7月1日起，431項行政執法權賦權到了街道鄉鎮。職能下沉對街道和鄉鎮的依法行政能力要求越來越高了。

張琴琴深知，從全市依法行政整體狀況看，鄉鎮政府、街道辦事處的依法行政工作相對薄弱。“‘接訴即辦’中出現的大量問題直接指向街道鄉鎮，考驗著基層法治能力。從近年行政復議和行政訴訟的數據看，以鄉鎮為被申請人和被告的案件比例較高，基層治理領域的矛盾糾紛呈上升趨勢?！彼旨皶r帶來了關于提高街道鄉鎮依法行政工作能力的建議。

她提出落實權責清單，明確權責邊界，進一步理順部門之間、條塊之間、層級之間的關系。政府行政管理與基層群眾自治要形成有效銜接和良性互動機制?；鶎右∪珗谭▍f調配合機制，積極探索多元化矛盾糾紛調處機制。

執法職權下放街鄉一年多后，張琴琴又發現，在執法下沉過程中暴露出的一些問題和難題，亟待研究解決。比如，下放職權精細化程度不夠，容易造成職權“僵尸化”。市、區兩級部門指導街鄉執法力度不夠，執法爭議明顯趨多。街鄉執法制度不夠完善，執法程序不夠規范。街鄉綜合執法隊伍建設存在不足，執法下沉作用發揮不夠。街鄉司法所法制審核職能發揮 較弱，法制把關不到位等等。

正值《行政處罰法》剛剛修訂，她為此建議，對下沉街鄉的執法情況進行評估。建立定期評估機制，動態調整街鄉職權。統一自由裁量基準，避免行政執法隨意性。注重街鄉執法隊伍建設，完善行政執法保障。構建科學的執法責任制，激發內部執法效能。健全街鄉執法培訓機制，夯實行政執法基礎。

讓張琴琴欣喜的是，今年針對下沉街鄉執法情況評估方案已經出臺。基層治理效能又向前邁進一步。

步履不停永葆法治信仰

“法治，副中心，基層，這是我的三個情懷?！?/p>

張琴琴從2018年開始就提出副中心立法的建議，多次通過各種方式和路徑向相關部門建言，持續開展副中心立法研究。2022年，她向市政協提交了《關于堅持改革和法治共同推進，構建副中心高質量發展政策體系的提案》，提出副中心的發展更應堅持制度創新和法治保障。通過國家層面的“授權”、市人大和市政府層面立法保障、規范副中心自身制定的規范性文件三條路徑實現城市副中心建設管理立法有所突破。在副中心規劃管理體制、副中心質量標準、通州區與廊坊北三縣統籌協調機制等市委市政府最關注的領域，制定或將現有文件上升為地方性法規和政府規章。

2022年7月，張琴琴擔任農工黨北京市委秘書長。“農工黨是同中國共產黨通力合作的親密友黨，是中國共產黨的好參謀、好幫手、好同事，履行著參政議政、民主監督、政治協商的職能。法治政府仍然也始終是我參政議政的重要領域。我將永葆初心，在推動首都的法治事業中繼續不遺余力地貢獻自己的力量?！?/p>

她仍然活躍在法治戰線，奔走于政府法治工作的各個領域。總結自己的法治政府示范創建的經驗，傾心為各區講授指導，為首都法治建設默默奉獻。從實踐者的角度深入思考和研究依法行政中的難點，以期推動法治政府建設。

銘刻在思想高地的法治信仰，深植在靈魂深處的法治情懷，無悔于平凡崗位的法治堅守——法治人張琴琴一直在追尋并努力踐行著。