作者：梅宏（中國科學院院士）

近日，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《意見》），是我國數據要素化邁出的關鍵、堅實一步，具有重大的里程碑意義。

發展數字經濟，核心就是在萬物數字化、數據化的基礎上，充分挖掘釋放蘊藏在數據中的價值。數據的開發和應用能力已經成為一個國家、地區或組織綜合競爭力的關鍵指標。數據價值的發揮依賴于多源（元）數據的融合碰撞和數據的共享流通，數據只有動起來、用起來才能產生價值、發揮作用。而數據在其全生命周期的每個環節上又涉及眾多利益相關者，只有充分發揮各環節利益相關者的積極性、全面保障各環節利益相關者的權益，方能實現數據價值的最大化，形成健康的數字經濟生態。

當前，數據要素化是一個國際性難題，尚處探索階段。一方面，數據相比傳統的生產要素，具有獨有的特征，如獲得的非競爭性、使用的非排他性（或非獨占性）、價值的非耗竭性、源頭的非稀缺性等。由于這些特殊性質，數據作為生產要素在涉及產權、流通、共享、定價、使用、獲益、安全和隱私保護等方面，不僅存在制度障礙，還缺少有效技術支撐。

另一方面，數據要素化是將數據確立為重要生產要素，并通過各類手段讓其參與社會生產經營活動的過程，又可分為遞進的三個層次：一是資源化，即認識數據的資源屬性，這是數據價值釋放的前提。當前，數據作為基礎性戰略性資源已得到廣泛共識；二是資產化，即在法律上確立數據的資產屬性，這是要素價值得以保障的根本。作為資產，必然涉及產權，然而，數據的產權及其確權正是當前爭議較大的議題，傳統要素產權的經濟實體性、產權可分離性和流動獨立性，對數據要素而言并不完全適用，由于參與主體多，權屬關系復雜，在現有法律體系框架下難以有效解決數據的確權問題；三是資本化，即實現數據的資本屬性，這是要素價值得以釋放并創造新價值的途徑。當前，數據的流通共享障礙重重，數據的定價和收益分配無章可循，數據平臺的虹吸效應、壟斷行為帶來稅收侵蝕、收益失序等問題，有礙于數字經濟生態的形成。顯然，數據要素化不能因循既有制度體系，既需要理論創新，也需要實踐探索。

在我國，實施國家大數據戰略，建設數字中國，發展數字經濟已成為國家戰略選擇。黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》首次將數據列為生產要素，國務院印發的《“十四五”數字經濟發展規劃》提出強化高質量數據要素供給、加快數據要素市場化流通、創新數據要素開發利用機制等重點任務舉措，《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》指出要“打造統一的要素和資源市場，加快培育數據要素市場，建立健全數據安全、權利保護、跨境傳輸管理、交易流通、開放共享、安全認證等基礎制度和標準規范”。

近日印發的《意見》更是系統地、有針對性地為我國今后一段時期內數據要素化明晰了制度指引，指明了前進方向，對于充分發揮數據要素價值、加快培育壯大數據要素市場、做強做優做大數字經濟無疑具有更加重大的指導意義。

《意見》從數據基礎制度構建視角，以數據產權、流通交易、收益分配、安全治理四個方面為重點，給出了及時的、關鍵的指導意見。《意見》提出，建立保障權益、合規使用的數據產權制度，涉及數據產權的結構性分置制度，公共數據、企業數據、個人信息數據的確權授權機制，以及數據要素各參與方的合法權益保護機制等；建立合規高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度，涉及數據的全流程合規和監管規則體系，規范高效的數據交易場所，數據要素流通和交易服務生態，數據安全合規有序的跨境流動機制等；建立體現效率、促進公平的數據要素收益分配制度，包括由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制和政府對數據要素收益分配的引導調節作用；建立安全可控、彈性包容的數據要素治理制度，涉及政府的數據治理機制，企業的數據治理責任，以及社會力量多方參與的協同治理等。《意見》從多個層次、多個維度給出了數據要素市場化的路徑機制，綜合統籌數字經濟發展和數據安全保障、制度優勢下的頂層規劃和市場機制的配置調節、頂層框架基本規范和足夠的創新探索空間等，為推動數據要素高效有序流通與公平競爭，建設統一有序開放的數據要素市場，構建安全發展共生繁榮的數字經濟生態打下了良好基礎。

《意見》具有三個重要特色：

凸顯了發展導向。《意見》以“做強做優做大數字經濟”為基調，以“堅持共享共用、釋放價值紅利”“強化優質供給、促進合規流通”“深化開放合作、實現互利共贏”為原則，明確了促進發展的鮮明主導向。如，探索數據產權結構性分置制度，淡化了數據的“所有權”，更多強調“持有權、加工使用權、經營權”等，這對在當前缺乏共識情況下，擱置爭議，構建有效高效的數據產權運行機制，明晰在數據生產、流通、使用過程中各參與方的合法權利，最大化數據價值的釋放，提供了可行途徑和方案。在流通交易方面，強調“在使用中流通、場內場外相結合”“有序發展跨境流通和交易”，探索“公共數據有償使用政府指導定價”和“企業、個人數據市場自主定價”結合的價格機制。在收益分配方面，明確要“擴大數據要素市場化配置范圍和按價值貢獻參與分配渠道，完善數據要素收益的再分配調節機制”，有利于在保障基本權益前提下，鼓勵發揮各參與方積極性，并盡可能最大化各參與方收益。

有利于可操作性。《意見》雖然定位于宏觀指導，但是在不少方面已具備實際可操作性。如，數據產權的結構性分置框架和不同類別數據的分類分級確權授權制度，個人授權前提下的數據采集、持有、托管和使用，數據交易場所的構建規范等。

留足了創新空間。《意見》給出了數據基礎制度的頂層框架設計，同時，對一些當前未決問題也留下了進一步創新探索的空間，如“探索數據資產入表新模式”“探索建立數據跨境分類分級管理機制與合作新途徑”等。此外，《意見》也明確要“積極鼓勵試驗探索”“堅持頂層設計與基層探索結合”，鼓勵支持先行先試，引導推動技術和產業應用創新，并建立創新容錯機制。

總體看，《意見》的出臺，為我國促進數據要素化的相關制度建設奠定了基礎，發出了動員令。后續需要各部門、地方政府、行業聯盟、企事業機構等在《意見》給出的指導和框架下，加大實踐、創新和探索，為制度的建立健全添磚加瓦、貢獻智慧、經驗乃至教訓。數據制度建設是一項系統工程，尚在起步探索期，仍有較長的路要走。制度體系構建需要做好頂層設計，更需要留足創新探索空間。