告誡制度、人身安全保護令、緊急庇護等面臨困境；多省份出臺落實《反家暴法》的地方性法規(guī)

山東22歲女子方洋洋不孕被夫家虐待致死、藏族姑娘拉姆被前夫用汽油大面積燒傷、朔州男子撞人后砸死妻子、張培萌妻子稱被家暴、杭州殺妻男子曾對前妻家暴……性別暴力、家暴成為今年輿論場的高頻詞。

北京為平婦女權益機構今年發(fā)布的報告顯示，從2016年3月1日《反家暴法》實施至2019年12月31日，僅公開報道的涉家暴命案就至少有942起，致死1214人，其中致死女性至少920人，占76%，即平均每五天至少有三名婦女因家庭暴力致死。

4年前，我國首部針對家庭暴力的專門立法《反家暴法》正式實施，家暴不再是“家事”，告誡制度、人身安全保護令、緊急庇護等措施，讓公權力介入阻斷家暴有法可依。然而，《反家暴法》為何沒能阻止方洋洋、拉姆悲劇的發(fā)生，她們何以致死？

11月25日是國際消除對婦女暴力日，新京報記者采訪了反女性暴力領域的學者、法官、律師、社會工作者以及家暴受害者，尋找實踐中反家暴的掣肘因素。

“徒法不足以自行”成為采訪對象的一個共識，法律的生命在于實施、落實。實踐中社區(qū)、公安、法院、民政救助是否能真正形成鏈條，發(fā)現(xiàn)、制止、隔離、緩沖家暴，發(fā)揮公權力的權威，而家暴另一端往往被忽略的施暴者，又該如何加以約束？

問題1 誰能發(fā)現(xiàn)家暴？

落空的強制報告：在司法實踐中未被激活

學校、幼兒園、醫(yī)療機構、居民委員會、村民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構、福利機構及其工作人員在工作中發(fā)現(xiàn)無民事行為能力人、限制民事行為能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，應當及時向公安機關報案。

——《反家暴法》第十四條

2019年1月31日，山東德州方莊村22歲的方洋洋因不能懷孕被丈夫、公婆虐待致死，去世時體重僅60多斤。據(jù)媒體報道，2018年以來，方洋洋被丈夫、公婆打、凍、餓、罰站等，持續(xù)時間長達半年。

根據(jù)《反家暴法》第十四條的規(guī)定，方洋洋所在村的村委會負有強制報告的責任，然而在方洋洋案中，強制報告制度難覓蹤影。

中華女子學院法學院講師劉永廷說，在方洋洋案中，強制報告制度落空了。

“應反思對于方洋洋這種無民事行為能力或者限制民事行為能力人，監(jiān)護人對他們實施暴力、實施侵害的時候，國家怎樣有效地介入。”北京市振邦律師事務所合伙人李瑩說。

劉永廷分析，強制報告制度沒有真正施行起來原因有三:一是相關法律宣傳不到位，相關人員對家庭暴力的認識及自己要承擔的強制報告義務不太清楚；二是負有強制報告義務的單位怕得罪加害人；三是不履行強制報告義務所需要承擔的法律責任并不重。

長期關注女性反暴力維權的北京市千千律師事務所執(zhí)行主任呂孝權認為，強制報告制度在司法實踐當中并未被激活。

據(jù)其分析，強制報告制度被束之高閣的原因在于《反家暴法》的第三十五條。該條表示，上述責任主體未依照本法第十四條規(guī)定向公安機關報案，造成嚴重后果的，由上級主管部門或者本單位對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

呂孝權認為，剛性監(jiān)督問責機制才是有威懾力的，法條中“處分”二字“輕描淡寫”。

“處分指的是什么？批評教育算處分吧？警告算處分吧？如果是黨員可能是黨紀處分。”“這些分量很輕的，說明強制報告如此有效的反家暴預防措施，在基層貫徹落實中沒有一個強有力的后盾。”

呂孝權直陳，一個軟法，必定導致在司法實踐中的貫徹執(zhí)行大打折扣。

問題2 誰來制止家暴?

迷失的告誡書：格式不統(tǒng)一 使用過少

家庭暴力情節(jié)較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機關對加害人給予批評教育或者出具告誡書。告誡書應當包括加害人的身份信息、家庭暴力的事實陳述、禁止加害人實施家庭暴力等內(nèi)容。

——《反家暴法》第十六條

發(fā)現(xiàn)暴力后，誰來制止？反家暴中，公權力鏈條的一個重要環(huán)節(jié)是公安機關。

早在2008年多部門出臺的《關于預防和制止家庭暴力的若干意見》就要求，公安機關應當設立家庭暴力案件投訴點，將家庭暴力報警納入“110”出警工作范圍。《反家暴法》第十五條也明確，公安機關接到家庭暴力報案后應當及時出警，制止家庭暴力。然而方洋洋表哥在接受采訪時回憶，開始就懷疑表妹被軟禁，警方稱理由不成立，兩人是合法夫妻，不存在綁票、軟禁。

一個多月前引起廣泛關注的拉姆案中也出現(xiàn)了類似的情節(jié)。據(jù)報道，拉姆經(jīng)常報案，曾到達現(xiàn)場的民警看到兩家人吵架，判斷這是家庭糾紛，除了“警告男方不要太過分”外愛莫能助。就這樣，斬斷暴力的機會一再被錯失。

“目前一些執(zhí)法部門觀念陳舊、業(yè)務培訓不夠。部分警察認為家暴是家務事，擔心公權力介入會破壞家庭關系，沒把家暴當案件看待。”有30年從警經(jīng)歷的湖北監(jiān)利市公安局退休民警萬飛直言。

告誡制度曾在反家暴立法中被視為一項創(chuàng)新。萬飛表示，告誡書能給施暴者帶來強烈的心理沖擊，直接說明家暴是違法行為，如果再犯會有什么后果，遠比口頭處置的干預力度大得多。

湖北監(jiān)利從2015年開始對家暴復發(fā)率進行檢測，截至2019年，告誡將家暴復發(fā)率由口頭處置的12%左右降到1%多一點。

再以深圳為例，寶安區(qū)公安分局2019年1-8月共開出《家庭暴力告誡書》221份，同比上升453%。

然而在更大的樣本中，告誡制度的落實情況并不樂觀。呂孝權代理涉家暴案件12年，從未做成功一例告誡書。這并非個例。

《反家暴法》實施當年，截至11月，上海市公安機關開具告誡書44份，然而受理、妥善處置家暴類矛盾糾紛則達2700余起。2016年，山東德州公安部門截至11月接到家暴報警238起，僅發(fā)出2份告誡書。

“出具告誡書對警察來說并不復雜，但一些警察沒有經(jīng)過培訓，不知道《反家暴法》和公安部門的聯(lián)系。”萬飛說。

此外，公安機關所有的法律文書都有全國統(tǒng)一的規(guī)范格式，唯獨告誡書沒有。萬飛表示，目前各個省的告誡書連名稱都不統(tǒng)一，大多數(shù)地方叫家庭暴力告誡書，廣東叫反家庭暴力告誡書，江蘇叫制止家庭暴力告誡書。缺乏全國統(tǒng)一的告誡制度是當前告誡措施使用過少的主要原因之一。

呂孝權還提到立法層面的問題。《反家暴法》第十六條規(guī)定，家庭暴力情節(jié)較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機關對加害人給予批評教育或者出具告誡書。告誡書應當包括加害人的身份信息、家庭暴力的事實陳述、禁止加害人實施家庭暴力等內(nèi)容。

“這是一個二選一的制度設計”，公安機關可以給予批評教育或者出具告誡書。在司法實踐中，很多民警接到家暴案件報警到現(xiàn)場后，只要不是特別嚴重，他們都會采取批評教育的方式。呂孝權分析，如果是“應當”，這就是公安機關的法定職責，不出具需承擔不作為甚至瀆職的法律責任。

問題3 誰來隔離家暴?

困境中的人身安全保護令：簽發(fā)比例低 屢遭執(zhí)行難

當事人因遭受家庭暴力或者面臨家庭暴力的現(xiàn)實危險，向人民法院申請人身安全保護令的，人民法院應當受理。

——《反家暴法》第二十三條

母親曾遭家暴的梨子回憶，從自己高中開始，父親就家暴母親，次數(shù)越發(fā)頻繁。母親想過離婚，但父親經(jīng)常威脅：“離婚了還是不會放過你和你家人。”

“報警能解決問題嗎？警察走了萬一有更嚴重的暴力呢？”這是梨子和媽媽擔心的。

如何給暴力設置隔離地帶？《反家暴法》用一章的篇幅明確了“人身安全保護令”：家庭暴力發(fā)生后，受害人可以向人民法院申請人身安全保護，保護措施包括禁止被申請人騷擾、跟蹤、接觸申請人及其相關近親屬；責令被申請人遷出申請人住所等。

《反家暴法》實施當天，北京、湖南、福建、江蘇、浙江、山東等地就分別簽發(fā)了各自省份的首張人身安全保護令。

不過，呂孝權這幾年的感受是，法院人身保護令的簽發(fā)門檻越來越高，受害方在申請保護人的證據(jù)標準提高，甚至比照離婚訴訟對施暴人家暴行為認定的標準進行審查。

呂孝權解釋，人身安全保護令是民事強制措施，申請人身安全保護令，理應對證據(jù)進行形式上的審查，只需要證明被害人曾經(jīng)遭受這樣的暴力或者面臨家庭暴力的現(xiàn)實危險即可。而離婚訴訟中家庭暴力的認定，涉及在離婚訴訟中施暴方的相關實體權利被克解的問題，應該是一個實質(zhì)性的證據(jù)審查。

長沙市岳麓區(qū)法官劉群曾撰文表示，法院內(nèi)部關于人身安全保護令案件的本質(zhì)特征認識不足，未建立起與案件性質(zhì)相匹配的工作機制，導致工作推進的內(nèi)在動力不足。“目前受理人身安全保護令案件的法院存在簽發(fā)比例低、簽發(fā)數(shù)量少等問題。人身安全保護令制度的推進速度與成效堪憂。”

一位不愿具名的法官提到，法院對家暴肯定是零容忍的態(tài)度，但對于證據(jù)的審查也應該嚴謹，此前出現(xiàn)過受害方偽造證據(jù)的情況。

數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月底，全國法院共審查5860件人身安全保護令申請案件，發(fā)出3718份人身安全保護令，核發(fā)率為63%。

執(zhí)行難也成了人身安全保護令的桎梏。多位受采訪對象表示，人身安全保護令的執(zhí)行主體在立法時存在爭論。從資源調(diào)動、協(xié)調(diào)能力等來看，公安機關作為執(zhí)行主體更為合適，但最終妥協(xié)的方案是“誰簽發(fā)誰執(zhí)行”。

劉群直言，目前人民法院在自行執(zhí)行人身安全保護令過程中屢遭執(zhí)行難。比如，送達和執(zhí)行過程中遭遇暴力抗拒、拘留處罰執(zhí)行過程中遭拘留場所拒收、協(xié)助執(zhí)行通知書被拒收等。

問題4 誰來緩沖暴力？

冷落的庇護所：入住率遠遠不足

縣級或者設區(qū)的市級人民政府可以單獨或者依托救助管理機構設立臨時庇護場所，為家庭暴力受害人提供臨時生活幫助。

——《反家暴法》第十八條

今年9月，梨子的爸爸從廚房拿起的菜刀，成了梨子和媽媽的一個噩夢，當時她倆死死地抵住臥室門，用凳子、枕頭擋住。“連夜收拾東西，先去了我舅舅家住，待了一晚上后又去了其他親戚家。”一直到9月底，兩個人再沒有回家。開學后，梨子和媽媽一起來了北京。但梨子對庇護所并不知曉。

據(jù)全國婦聯(lián)的數(shù)據(jù)，2016年全國有家暴庇護場所2000余家，然而2015年全年僅為受害人提供庇護服務149人次。

新京報記者近日探訪北京、上海、重慶、南京、昆明等多地的庇護所發(fā)現(xiàn)，庇護機構的數(shù)量以及入住率遠遠不足。

多位接受記者采訪的工作人員反映，庇護所存在人員編制受困、經(jīng)費有限、缺乏專業(yè)人員以及宣傳力度不夠導致知曉度低等窘境。

問題5 誰來約束施暴者？

被忽視的施暴者：矯治非強制

工會、共產(chǎn)主義青年團、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會、居民委員會、村民委員會等應當對實施家庭暴力的加害人進行法治教育，必要時可以對加害人、受害人進行心理輔導。——《反家暴法》第二十二條

在反家暴工作中，施暴者往往成為被忽略的一環(huán)。如果并未達到刑事案件標準以及治安管理處罰標準，是否對施暴者無從約束？

梨子曾和媽媽建議父親去做心理咨詢，也曾讓親戚幫忙勸過，但都沒有回應。

呂孝權介紹，在一些國家，對于施暴者的矯治是強制性的。“施暴后，法庭簽發(fā)禁令，施暴人必須在一定期限內(nèi)到強制矯治的機構接受不低于12個月的行為心理矯治。若不執(zhí)行，將承擔法律后果。”

呂孝權稱，《反家暴法》第二十二條的規(guī)定并非嚴格意義上的強制措施，工青婦聯(lián)等主體與國外的警察、法院等司法機關相比，約束力遠遠不夠。

“白絲帶終止性別暴力男性熱線”負責人方剛表示，自2010年熱線便為家庭暴力施暴者中的男性提供幫助。去年9月至今年1月，方剛組織了《反家暴法》頒布后第一個施暴者團體輔導小組，得到了全國婦聯(lián)權益部的支持。“很難，”方剛說，召集人是最難的，“我們準備了幾年都沒做成。因為不像國外是法律強制的。”

鏈接

多地出臺地方性法規(guī)落實反家暴

近年來，向婦聯(lián)投訴家庭暴力的婦女人數(shù)降低，惡性家暴案件數(shù)量也在降低。全國婦聯(lián)信訪統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018年婦聯(lián)系統(tǒng)收到家暴投訴39371件，比上一年少了4700多件，降低11%，2019年家暴投訴為36002件，比上一年減少了3300件，降低8.4%。

目前，山東、湖北、湖南、貴州等省份均出臺了落實反家庭暴力法的地方性法規(guī)。吉林的地方性法規(guī)中，增加了對中止妊娠六個月內(nèi)的婦女遭受家庭暴力應當給予特殊保護的規(guī)定。《內(nèi)蒙古自治區(qū)反家庭暴力條例》設立了失信聯(lián)合懲戒制度，規(guī)定加害人實施家庭暴力，受到治安管理處罰或者違反人身安全保護令的，有關部門或者機構應當依法納入社會信用信息平臺，實行失信聯(lián)合懲戒。

“對家暴零容忍不應該僅僅是一個口號，更多的是國家責任、社會責任，是我們每一個公民或者是每一個執(zhí)法人員應盡的義務。”北京市振邦律師事務所合伙人李瑩說。

聲音

對施暴人矯治，如果沒有法律、沒有公權力撐腰，靠民間自愿來做千難萬難。人家本來只要花一分鐘，你可能就要花一個小時。——北京市千千律師事務所執(zhí)行主任呂孝權

（記者 王俊 張璐 吳婷婷）