優化特大城市空間 提升南京城市首位度

南京智庫聯盟課題組

2018年11月，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上發表的主旨演講時提到，支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略。今年５月，習近平主持中共中央政治局會議審議了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》。 作為長三角地區的特大城市，如何搶抓國家推進長三角一體化的機遇，優化南京特大城市空間結構，對提升南京城市首位度具有重要意義。

一、 特大城市空間基本特征

特大城市是指在一定區域內和全國社會經濟活動中處于重要地位、具有綜合功能或多種主導功能、起著樞紐作用的中心城市，特大城市不僅表現在人口規模和地理范圍上，更多體現在城市經濟社會發展的高端形態，因此特大城市空間布局具有其獨特的特征。

1、 強大的區域帶動能力是特大城市功能的重要體現。從全球范圍看，特大城市一般都是對區域、國家乃至世界經濟社會發展具有強大帶動力的城市。東京、悉尼、首爾等特大城市對所在國家的經濟貢獻率平均都在30%以上。同時，特大城市是經濟區域內生產和交換集中的地方，對周圍地區產生較強的經濟輻射作用，承擔國家一定區域范圍內的組織和協調區域經濟活動職能。因此，特大城市的空間布局必須從區域的角度來考慮，將區域發展融入到城市空間布局的各個方面。

2、 成熟、有序的空間布局結構是特大城市發展的基礎。 無論是紐約的同心圈層結構，東京以城市軌道為骨架形成了“一核七心”，還是洛杉磯的“多中心”的城市空間結構，均是城市空間長期不斷優化調整的結果，其多心組團、新城建設、軸向發展、綠帶隔離等做法無不對城市空間格局的形成以及發展壯大提供良好的發展空間。特大城市一般是按照功能化和現代巨型城市發展的要求進行統籌規劃，構建城鄉一體的和諧城市發展框架，形成“ 對接全球、全域一體、整體協調、高效安全”的城市空間形態。

3、 產業的高端化、服務化方向是特大城市發展的命脈。特大城市集聚了大量高端產業，通常是新興產業的發源地。從工業革命以來，尤其是二戰以后，世界城市經歷了十分相似的變化過程：傳統制造業日益衰退，第三次產業迅速擴張，生產性服務業成為經濟增長的主要推動力，而金融創新和信息化的迅速發展直接推動了生產性服務業的迅猛發展。在城市產業的空間分布上，生產性服務業向大都市中心地區集中，制造業則逐步向郊外遷移。

4、 城市的管制措施是特大城市發展的保障。大都市區的管制、規劃與分工合作孕育出紐約世界級城市的地位；通過劃定城市增長邊界，設置生態保護區，規定永久性生態綠地與重要的農業生產基地是巴黎城市管制的措施。因此，通過統籌引導、跟蹤規劃實施等管制措施，從而實現資源整合，保證城市的“精明增長”，促進城市可持續發展。

二、 南京特大城市空間格局及存在問題

2016年9月，時任江蘇省委書記李強來南京調研時強調，優先抓好揚子江城市群建設，優先抓好南京發展，提升南京城市首位度和影響力。如何有效提升南京城市首位度，首先要在空間優化下功夫，構建與特大城市相適應的城市空間結構。對照特大城市的基本特征，以及南京城市空間結構的現狀，南京初步具有特大城市基本特征，但與真正的特大城市相比仍具有一定的差距。

（一）城市之間聯系增多，區域空間協調亟待加強

近年來，南京以強化區域中心城市地位為目標，積極融入長三角城市群建設，以交通等基礎設施建設為重點，加強與南京都市圈城市的聯系，推進跨界新城建設，使南京的區域中心城市地位得到了強化。但由于長期受條塊分割的影響，南京的區域合作交流多是在政府主導下進行的，雖然也取得了一些實質進展，但市場機制主導下的產業、市場直接聯系與合作機制尚未形成，區域分工和資源整合未能取得實質突破。尤其是在空間合作開發上，雖然也制定了空間協調規劃、規劃了一些跨界新城，但由于行政分割，空間合作并未取得實質進展，跨界新城建設也未能有效整合，跨界新城的建設并未對南京空間發展產生實質影響。突出表現在南京東部的仙林地區，作為南京東部地區重要發展板塊，仙林副城的開發目前已經面臨空間的瓶頸，而與之相臨的鎮江句容市的寶華地區，雖然空間較為充足，但由于近年房地產大量開發，缺少與仙林地區產業發展相協調，已使得仙林—寶華新城建設面臨諸多問題，亟需加強統籌協調或對區劃進行調整。

（二）城市發展框架已拉開，組團式結構仍未形成

進入新世紀以來，南京“一城三區”建設取得突破，使南京城市發展空間突破了秦淮河、紫金山和長江三大天然屏障，由老城區+新城區+新市區組成的特大城市空間框架已經形成，增強了南京城市的氣勢和魅力。 但是空間功能分工有待優化，長期以來，南京功能培育與要素集聚主要集中于主城，被束縛在相對狹小的行政區域內，傳統產業的轉移擴散與新興產業發展在空間上受到限制，規劃建設的“ 開敞、多心、組團式”空間結構仍未形成。空間布局不夠合理，高效資源低效使用、優質空間均質開發、特色區域常規化發展等問題不同程度的存在。新區綜合功能尚不完善，大型商業設施仍然集中在老城中，集生產、生活、消費、娛樂等功能為一體的功能區域仍未形成，土地集約化利用水平不高。就業與居住相互分離，增加了新區與老城之間的交通流量，造成新區與老城之間潮汐式交通現象嚴重。老城保護壓力過大，老城建筑風格、建筑的形態、風格和色彩整體性不強，甚至個別高層建筑建在景觀特色的敏感地區，造成對老城風貌的永久性破壞，在一定程度上影響了老城原有的肌理和尺度。

（三）生態空間持續改善，而國土開發強度過高

近年來，南京大力推進生態環境建設，全市范圍內構建了“四橫兩縱”的生態網架，劃定了生態紅線，面積達到155126平方公里，占全市國土面積的235%。 積極推動中心城區增綠，做好游園綠地規劃建設。實施了金陵石化及周邊地區、大廠地區、梅山鋼鐵及周邊地區、長江二橋至長江三橋沿岸地區等四大片區搬遷改造。到2015年，森林覆蓋率達到29%，建成區綠化覆蓋率達441%，城區人均公園綠地面積達137平方米，均居全國同類城市前列。但由于國土開發強度較高，土地資源粗放利用仍較嚴重，對南京生態空間的優化帶來一定的壓力。2015年， 南京全市建設用地總面積達1864萬公頃，占國土總面積的281%，比全省平均水平（208%）高出近8個百分點。土地利用集約程度有待進一步提高，從人均城鎮建設用地來看，2015年人均城鎮工礦用地為13171平方米/人，超2020年規劃指標97平方米/人，較2005年增加904平方米/人。2015年，南京人均耕地僅043畝，遠低于全省086畝/人的平均水平，未來城鎮化推進和產業結構調整的壓力，人多地少矛盾十分突出。目前，南京正處于從“規模化擴張”向“集約化提升”轉型的重要關口。從空間布局來看，城市雖然跳出了主城，但一些建設常常突破了允許建設用地的界線，蔓延式的城市空間拓展模式仍在延續，生態綠地不斷被蠶食，對南京城市分散組團式發展的總體構架帶來了巨大的挑戰，影響了“以主城為核心、多心、開敞式”生態空間布局結構的形成。同時，生態網絡和重要生態功能區建設還不完善，郊區的生態涵養區和生態廊道仍未形成。今后一個時期，如果不采取更加有力的措施，任由中心城區繼續無序蔓延，任由新城區貼著中心城區發展，任由生態隔離帶、生態綠楔被不斷蠶食，城市將越發陷入“攤大餅”的困境，由此將引發更嚴重的“城市病”。

（四）創新活力不斷釋放，創新空間需要重新整合

科技資源是南京最突出的優勢資源之一，也是保持南京中高速增長、邁向中高端發展的核心動力。盡管南京研發投入占地區生產總值比重達到30%，全市科技進步貢獻率達到61%以上。但全市創新空間和資源使用仍較為分散，產學研合作的深度和廣度有待拓展，急需對全市創新空間和創新資源進行全面整合。南京“十三五”規劃已明確了建設東南科技創新示范帶的戰略部署，但由于這一地區分屬于多個行政區管轄，東南科技創新示范帶的建設還面臨很多困境，創新資源配置的體制障礙有待突破，資源分散運作、封閉管理的格局沒有真正解決，缺乏相關政策、資金、資源支撐，載體建設、重大項目、人才引進等工作力度也不夠，難以發揮創新的引領作用。同時，城市空間布局仍較傳統，未能緊扣南京科教創新優勢，營造適應科技創新人員創業創新和休閑生活的空間，對南京打造創新型城市具有一定的影響。

（五）城市發展體制尚待完善，空間管理協調難度大

隨著南京城市擴展帶來的城市空間結構調整，必然要求調整現行的管理體制，以適應城市空間發展的新形勢，但從南京目前城市建設管理體制來看，仍然存在一些較為突出的問題。一是近郊鎮（街道）域開發模式，未實現空間發展的融合。 市郊區地域大、資源足，長期以來經濟發展“鎮（街道）域主導”，但隨著城市化深入，其弊端也越發明顯，由于在規劃標準和建設要求方面與主城有較大差距，鎮（街道）與鎮（街道）之間規劃缺乏協同，產業分布碎片化，城市發展面臨“二次開發”的矛盾。如近郊的橋北及雨花臺、棲霞和江寧等部分地區，雖然與主城距離較近，面上為城市形態，但實際上功能結構等與城市仍有一定差距。二是各城市功能區與行政區相互交錯重疊，城區、郊區和新設區等同一空間單元多個行政管理邊界犬牙交錯，如江北新區目前仍存在多個行政管理主體，南部新城等分屬不同的行政區管轄，加大了管理協調難度，提高了行政管理成本，并給市政建設和區域協調帶來一定的難度。

三、 南京市國土空間優化的相關建議

根據提升南京城市首位度的要求，按照功能板塊建設范圍，謀劃城市整體空間發展，統籌推進空間、產業和社會一體化發展，構建適應特大城市發展的空間布局結構。

（一）在區域協同中拓展南京城市發展空間

積極對接“一帶一路”和世界級長三角城市群建設，搶抓省委省政府推進揚子江城市群建設的契機，在區域協同發展中優化南京空間結構。一是積極爭取省委省政府的支持，以增強南京在揚子江城市群中輻射和帶動作用為目標，建議借鑒安徽省做強做大合肥的發展經驗，調整優化江蘇省行政區劃，重點推進南京東部和鎮江西部地區行政區劃調整，以促進南京東部地區發展為重點，加快仙林副城與寶華地區融合，緩解南京東部地區發展空間不足的問題，完善這一地區配套服務，使之成為揚子江城市群輻射帶動的增長極。二是加強區域重大基礎對接，以軌道交通和快速交通建設為重點，重點推進寧句城際、寧揚城際等交通設施建設，通過交通發展導向，加強寧鎮揚發展空間融合，實現南京發展空間拓展。三是著力建設跨界新城，以特色小鎮建設為主要目標，重點共建龍潭下蜀濱江新城、六合儀征跨界新城、柘塘博望新城和湖熟郭莊新城等，在真正意義上實現南京區域發展空間融合。

（二）打造宜居宜業的生態空間

將“生態優先”理念融入城市規劃、建設和管理全過程，把生態建設作為特大城市建設的重要支撐。一是注重生態環境“系統化、精細化、功能化”建設，促進城市綠地、郊區林地、生態濕地融合，構建“環、楔、廊、園”生態框架，建立完善適應特大型城市的生態發展格局。重點推進濱江生態帶、江北新區生態隔離廊道、秦淮河生態帶、明外廓環城生態帶、環城高速公路生態帶等建設，加強楔形綠地建設，改造提升城市公園。二是嚴格保護功能組團之間綠地空間，按照“多心開敞、軸向組團、擁江發展”的城市空間結構，嚴禁城市建設侵占組團之間的綠地，保持組團之間生態空間穩定，建設宜居宜業的生產和生活空間。

（三）營造面向科教優勢的創新型空間

科學處理好“城市規模”與“城市素質”這對矛盾，在發揮傳統優勢產業的同時，要通過政策導向、經濟杠桿、金融支撐、人才戰略、對外合作等重要手段加速南京由“南京制造”向“南京研發”和“南京創意”的轉移，力求在5-10年內使城市產業結構和城市素質達到一個新的高度，從根本上甩掉歷史積淀下來重化工沉重“包袱”。具體來說，要堅持統籌城市空間、規模、產業三大結構，借鑒美國硅谷“產-學-城”緊密結合的空間布局模式，實施面向科技創新的規劃管控措施，推進大學、產業研發區、生態廊道、居住社區、公共空間等緊湊布 局，建立便捷的創新服務網絡、優美的創新生態環境、開放的創新交往空間、靈活的創新辦公場所，營造適應創新人員生活的城市空間，激發全城創新創業活力。

（四）建設城鄉和諧的融合空間

突破以城市主導郊區發展的模式，確立郊區與城市同等的發展地位，加快推進鄉村振興。培育制造業特色名鎮（街），推進特色農產品深加工，積極培育和發展具有地方特色和文化傳統品牌勞務，增強城鄉之間的經濟、社會及文化交流，推進城鄉“一體化”發展，使郊區域成為南京自然健康食品的供應基地、休閑旅游療養基地、傳統文化體驗的精神家園，南京可持續發展的生態屏障。 照農村人口向城市轉移的規模和速度，重點建設新城和新市鎮等，逐步適度減少農村生活空間，將閑置的農村居民點等復墾整理成農業生產空間或綠色生態空間。加強人口向新市鎮和中心村集聚，重點建成一批與中國特色的世界城市要求相適應，特色鮮明、功能完善、宜居宜業、體制機制活、輻射能力強的特色小鎮，建成一批有 規模、文明宜居、文化獨特的新型農村社區。超前規劃建設以地鐵站為中心的地鐵小鎮，通過結合地鐵站點與地面商業中心，構建大規模、功能完善的城市空間系統，實現商業功能、交通功能和社會功能的平衡。

（五）調整優化城市規劃發展體制

借鑒國內一線或二線特大城市經驗，健全城市規劃建設體制機制，營造適應特大城市和東部地區重要中心城市發展的管理模式。一是加強“多規融合”，促進城市規劃轉型與土地利用方式轉變相互融合，實現土地與規劃的審批程序對接和城市空間“一張圖”管理，有效解決土地利用規劃與城市發展總體規劃不同步甚至沖突的問題。二是徹底改變鎮（街）域發展模式。以組團發展為重點，以區劃調整為手段，加強城市發展“收權”，徹底改變原有的鎮域發展模式，從全市層面來統籌發展，為經濟新常態下打破資源瓶頸奠定基礎，真正實現“全市一盤棋”，不僅在物理形態上，還要在內涵和功能上，真正實現與中心城區的一體化。 具體來說，重點推進六合與浦口兩區合并，一體化建設江北新區，打造南京向安徽、蘇北輻射的門戶；整合東南科技創新示范帶資源，重新整合仙林、棲霞、江寧部分地區的空間布局，在全省打造具有全球影響力的產業科技創新中心和有國際競爭力的先進制造業基地進程中，發揮排頭兵作用；整合南部新城空間資源，增強接軌上海、融入長三角城市群、服務長江經濟帶的能力。

來源：紫金智庫