這張清單不一般（經(jīng)濟聚焦）

禁止和許可類事項比試點版縮減約54%

備受廣大投資者關(guān)注的《市場準入負面清單（2018年版）》（以下簡稱《清單（2018年版）》）于12月25日正式對外公布，標志著我國全面實施市場準入負面清單制度。

這場市場準入管理模式的重大改革究竟意味著什么？《清單（2018年版）》中禁止和許可類事項，比試點版縮減了約54%，其重要調(diào)整主要是什么？為此，本報記者獨家專訪了國家發(fā)展改革委負責(zé)同志。

清單以外，市場主體皆可依法進入，各級政府均不再審批

記者：受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，我們原來是用正面清單的理念來管理投資，盡管近些年來“放管服”改革取得了顯著的成果，但是在市場準入、審批許可等方面，各種“卷簾門”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”等不合理限制還未完全消除。那么現(xiàn)在，我們管理理念和方式從正面清單轉(zhuǎn)向負面清單，這里面的重大意義何在？會給中國市場帶來怎樣的新機遇？

國家發(fā)展改革委負責(zé)同志：負面清單是國際上廣泛采用的外資準入管理方式，我國將其引入國內(nèi)經(jīng)濟治理，是一項重大的制度創(chuàng)新。

全面實施市場準入負面清單制度，旨在推動政府職能深刻轉(zhuǎn)變，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這是一場重塑政府和市場關(guān)系、刀刃向內(nèi)的政府自身革命，也是近年來實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)中向好的關(guān)鍵一招。相比正面清單規(guī)定“可以做什么”，負面清單是一種更為開放、更加包容、更為透明的市場準入管理模式。主要有四個方面的重大意義：

一是有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。全面實施市場準入負面清單制度，意味著我國在市場準入領(lǐng)域確立了統(tǒng)一公平的規(guī)則體系，真正實現(xiàn)了“非禁即入”。全面實施市場準入負面清單制度，厘清了市場和政府在市場準入環(huán)節(jié)發(fā)揮作用的邊界，將會加快推動形成各類市場主體公開公平公正參與競爭的市場環(huán)境，不斷完善統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供制度性保障。

二是有利于激發(fā)市場主體活力。市場準入負面清單制度全面實施后，無論是國企、民企還是混合所有制企業(yè)，無論是內(nèi)資還是外資，無論是大企業(yè)，還是中小企業(yè)，都一視同仁，享有同等的市場準入條件待遇，實現(xiàn)“規(guī)則平等、權(quán)利平等、機會平等”。這將進一步規(guī)范各級政府在市場準入環(huán)節(jié)的管理權(quán)限和措施，有利于打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，將“剩余決定權(quán)”和“自主權(quán)”賦予市場主體，實現(xiàn)“海闊憑魚躍，天高任鳥飛”。

三是有利于政府加強事中事后監(jiān)管。全面實施市場準入負面清單制度，要求政府從“重事前審批”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹訌娛轮惺潞蟊O(jiān)管”，將監(jiān)管關(guān)口后移，把更多監(jiān)管資源投向加強對市場主體投資經(jīng)營行為的事中事后監(jiān)管。

四是有利于推進其他相關(guān)方面的改革。全面實施市場準入負面清單制度，有利于明確政府發(fā)揮作用的職責(zé)邊界，強化政府在戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施方面的功能。同時，將進一步推動與市場準入負面清單相關(guān)的審批體制、投資體制、監(jiān)管機制、社會信用體系和激勵懲戒機制的改革，進一步完善與市場準入制度相關(guān)的法律、法規(guī)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

清單共列禁止和許可類事項151項，比試點版減少177項

記者：大眾最關(guān)心的還是負面清單都包含了哪些內(nèi)容。在我國，“禁止準入”的領(lǐng)域又是哪些？

國家發(fā)展改革委負責(zé)同志：這次發(fā)布的《清單（2018年版）》。主要包括清單說明、清單主體和附件三部分。

清單主體包括“禁止準入類”和“許可準入類”兩大類，其中禁止準入類4項、許可準入類147項，一共有151個事項、581條具體管理措施，與《清單（試點版）》相比，事項減少了177項，具體管理措施減少了288條。

禁止準入類事項包括4個事項。第一項是法律法規(guī)明確設(shè)立的與市場準入相關(guān)的禁止性規(guī)定，第二項是《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中禁止投資和禁止新建的項目。第三項“禁止違規(guī)開展金融相關(guān)經(jīng)營活動”和第四項“禁止違規(guī)開展互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)經(jīng)營活動”，是針對當(dāng)前金融領(lǐng)域、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式層出不窮的形勢，為防范出現(xiàn)重大風(fēng)險，在會同相關(guān)行業(yè)主管部門梳理現(xiàn)行管理措施基礎(chǔ)上提出，并報國務(wù)院批準后列入的事項。對于禁止類事項，市場主體不得進入，行政機關(guān)不予審批。

許可準入類事項共147項，涉及國民經(jīng)濟行業(yè)20個分類中的18個行業(yè)128個事項；《政府核準的投資項目目錄》事項10項；《互聯(lián)網(wǎng)市場準入禁止許可目錄》事項6項；信用懲戒等其他事項3項。從行業(yè)分類看，9個行業(yè)超過了10個事項。這些許可準入類事項，由市場主體提出申請，行政機關(guān)依法依規(guī)作出是否予以準入的決定，或由市場主體依照政府規(guī)定的準入條件和準入方式合規(guī)進入。

記者：與《清單（試點版）》相比，《清單（2018年版）》最終規(guī)范和縮減了多少項目？

國家發(fā)展改革委負責(zé)同志：《清單（2018年版）》是在《清單（試點版）》基礎(chǔ)上修訂形成的，基本延續(xù)了《清單（試點版）》的框架結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，保證了清單的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

此次修訂從是否符合清單定位要求、是否合法有效、表述是否準確等方面對清單事項和管理措施進行逐條評估，并作進一步優(yōu)化整合。做到該減的堅決減，該留的科學(xué)留，該增的合理增。

經(jīng)上述幾個方面調(diào)整，《清單（2018年版）》共列禁止和許可類事項151項，總體上比《清單（試點版）》原有的328項減少了177項，壓減幅度達54%。

行業(yè)性、領(lǐng)域性、區(qū)域性市場準入管理措施納入清單

記者：既然我們是要構(gòu)建全國統(tǒng)一的大市場，為什么還要在清單內(nèi)設(shè)有“地方性許可措施”，給地方留一個“自由裁量權(quán)”的口子？

國家發(fā)展改革委負責(zé)同志：考慮到我國地區(qū)發(fā)展差異大，資源要素稟賦、主體功能定位等方面也有很大不同，為增強市場準入負面清單的操作性、針對性，允許省級人民政府在全國統(tǒng)一的市場準入負面清單基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)資源要素稟賦、主體功能定位、產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、生態(tài)環(huán)境影響等因素，提出調(diào)整市場準入負面清單的建議，報國務(wù)院批準后實施。

為此，在清單中增設(shè)“地方性許可措施”欄目，將少量全國性管理措施未涵蓋、符合清單定位且設(shè)立依據(jù)合法有效的地方性市場準入管理措施（共33條），列入《清單（2018年版）》的“地方性許可措施”欄目，進一步提升清單的完備性。例如，各地對承儲地方儲備糧油的市場主體都有資格認定的規(guī)定；上海設(shè)立了酒類專賣業(yè)務(wù)許可；云南設(shè)立了生產(chǎn)性廢舊金屬收購業(yè)務(wù)許可等。

記者：那么市場準入負面清單與外商投資負面清單又是什么關(guān)系？

國家發(fā)展改革委負責(zé)同志：當(dāng)前，我國對外資采取的是準入前國民待遇加負面清單的管理模式。2018年6月，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部對外發(fā)布了《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》。兩個清單各有定位、功能不同。外商投資負面清單僅針對境外投資者，屬于外商投資管理范疇。市場準入負面清單是適用于境內(nèi)外投資者的一致性管理措施，是對各類市場主體市場準入管理的統(tǒng)一要求，屬于國民待遇的一部分。外商投資準入負面清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致原則實施管理。

記者：我們強調(diào)“一張清單全覆蓋”，現(xiàn)行的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》與《政府核準的投資項目目錄》還有效嗎？清單與現(xiàn)行的這些產(chǎn)業(yè)政策、投資政策是什么關(guān)系？會不會造成新的“政出多門”“文件打架”，乃至部門間審批的新一輪推諉扯皮？

國家發(fā)展改革委負責(zé)同志：《清單（2018年版）》將我國產(chǎn)業(yè)政策、投資政策及其他相關(guān)制度中市場準入類的管理措施直接銜接納入，確保“全國一張單”的權(quán)威性與統(tǒng)一性，有助于各方面政策協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，也使清單更加方便易用。主要包括三個方面。

一是《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》。按照國家產(chǎn)業(yè)政策，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中的“淘汰類項目”禁止投資、“限制類項目”禁止新建，這屬于禁止準入的范疇。《清單（2018年版）》在將現(xiàn)行《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）（修正）》中的“淘汰類項目”和“限制類項目”直接納入的同時，還作出了7處修訂調(diào)整。

二是《政府核準的投資項目目錄》。將《政府核準的投資項目目錄（2016年本）》中，與清單相關(guān)的10個事項直接納入《清單（2018年版）》許可類。

三是《互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)市場準入禁止許可目錄》。該目錄是按照《國務(wù)院關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》（國發(fā)［2015］40號）要求制定的，納入《清單（2018年版）》統(tǒng)一公布。近年來，我國在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、應(yīng)用以及跨界融合等方面成就顯著，但新業(yè)態(tài)發(fā)展過程中，也面臨著不少體制機制障礙。我們相信，對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域采用負面清單模式管理，有利于構(gòu)建開放包容環(huán)境，將有效激發(fā)市場主體活力，促進互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)健康蓬勃發(fā)展。