全國832個貧困縣中已有153個縣脫貧摘帽，剩余貧困縣如何摘帽？

10月17日，國務院扶貧辦官方宣布，經縣級提出、市級初審、省級核查和公示等程序，再通過第三方評估機構專項評估檢查，2017年全國有20個省區市125個貧困縣“脫貧摘帽”。

加上2016年共有28個貧困縣“脫貧摘帽”，至此，全國832個貧困縣中已有153個縣脫貧摘帽，完成率為18.4%。

中國政府提出，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。

這意味著剩下的679個貧困縣，將在今后三年全部摘帽。這個目標能實現嗎？

“摘帽”方式的新變化

對于江西省瑞金市市長賴聯春來說，7月29日是個值得慶祝的日子。

這一天，經過國務院扶貧開發領導小組組織的第三方嚴格評估，江西省瑞金市、萬安縣、永新縣、廣昌縣、上饒縣、橫峰縣等6個縣(市)綜合貧困發生率均低于2%，群眾滿意度均高于90%，符合貧困縣退出的要求，正式脫貧摘帽。

“我們瑞金市以群眾滿意度99.38%、綜合貧困發生率0.91%，未發現錯退、漏評的優異成績，經過江西省批準，率先在贛南脫貧摘帽，退出貧困縣序列。”瑞金市市長賴聯春接受《中國經濟周刊》記者采訪說。

瑞金市脫貧摘帽的數據頗具說服力。2017年，瑞金市完成減貧8426戶30746人(剩余貧困戶1540戶5159人)；農村居民人均可支配收入由2015年的8251元增至2017年的10301元，三年年均增速達12.9%，遠高于全國8.1%、全省9.4%的平均水平，超過國家現行3335元的扶貧標準6966元。

賴聯春的興奮可以想象。貧困縣要“脫貧摘帽”并非易事，要經過縣級提出、市級初審、省級核查和公示等程序，再通過國務院扶貧開發領導小組組織的第三方評估機構專項評估檢查產生。

但是，這樣的評估方式從2018年起將發生改變。

根據黨中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見，從2018年起，貧困縣退出專項評估檢查由各省統一組織，并對退出貧困縣的質量負責。

中國人民大學中國扶貧研究院院長汪三貴告訴《中國經濟周刊》記者，“評估方案都是國家統一制定，但是依然需要通過第三方評估機構進行。”

貧困縣“脫貧摘帽”的評估工作之所以從中央轉移到省一級政府，汪三貴說， “主要原因是中央再具體組織實施，工作量太大。從2018年開始摘帽退出的200多個貧困縣，將由省政府組織評估，有些工作很快就啟動了。估計會在2019年1月、2月份啟動， 2019年4月以前省里要完成全部評估工作。接下來中央只抽查20%，抽查一般在5、6月份完成。”

深度貧困地區脫貧難度大

中國啟動以縣為單位的扶貧始于上世紀80年代中期。

1986年至1989年間，中央政府確認了331個國定貧困縣；1994年貧困縣首次調整，國定貧困縣的數量增至592個；2001年，國定貧困縣改為國家扶貧開發重點縣，數量仍為592個；2011年，國家鼓勵扶貧開發重點縣減少，但實際上，各省份堅持“退一補一”，重點縣總數仍為592個。與此同時，連片特困地區成為扶貧開發主戰場，全國確定了680個片區縣，其中包括440個重點縣。2015年，國家級貧困縣的數量達到了832個，差不多每三個縣中就有一個貧困縣。

2015年10月，十八屆五中全會提出了全面建成小康社會的目標要求：確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。

全面建成小康社會，就意味著不能再存在區域性、整體性貧困。國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會委員、中國人民大學經濟學院區域與城市經濟研究所所長孫久文接受《中國經濟周刊》記者采訪說，“一方面因為到2020年全國要實現小康；另一方面，現在整個國家經濟已經進入到了中等發達國家的水平，但我們仍然還有幾千萬人口生活在貧困線以下，無論從哪一方面看，現在都到了必須解決區域性整體貧困問題的時候。”

貧困縣“脫貧摘帽”就此啟動。國務院扶貧開發領導小組辦公室副主任歐青平今年8月，在國新辦新聞發布會上介紹，黨的十八大以來，我們累計減少貧困人口6853萬，年均減貧人口達到1370萬，創造了我國減貧歷史上的最好成績。截至2017年底，現行標準下還剩下約3046萬貧困人口。

貧困縣退出有衡量標準：中部地區貧困發生率降至2%以下，西部地區降至3%以下，脫貧人口穩定實現“兩不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障，貧困地區基本公共服務主要領域的指標接近全國平均水平。

不愁吃、不愁穿落實到人均收入上就是：2017年農村居民人均可支配收入達到3335元。也就是說，2017年人均純收入3335元算脫貧。

在此之前，2011年確定的貧困線標準，農村每年人均純收入為2300元。此后，中國貧困線以2011年2300元不變價為基準，不定期調整。2015年為2800元，2016年貧困線標準為2952元。

據汪三貴向《中國經濟周刊》記者介紹， “接下來，2018年計劃摘帽的貧困縣有270多個，大部分貧困縣將在2019年摘帽，剩下小部分深度貧困地區在2020年摘帽。”

那么，2020年貧困縣能否全部摘帽？國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會委員、中國農業大學教授李小云接受《中國經濟周刊》記者采訪說，“農村貧困人口從2012年底的9899萬人減少到2017年底的3046萬人，年均減少1370萬人。按照這樣的減貧效率，到2020年我國將告別農村絕對貧困，貧困縣全部摘帽的目標也將實現。”

目前，還有3000多萬貧困人口要脫貧，約有8萬個貧困村要出列，有600多個貧困縣要摘帽。但是，越往后，脫貧難度越大。

“當前脫貧攻堅的重點和難點在于深度貧困地區，特別是‘三區三州’(指西藏、四省藏區、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州)等深度貧困地區，基礎條件薄弱，致貧原因復雜，貧困程度深，再加上公共服務不足，這些地區脫貧難度更大。”汪三貴說。

抑制返貧需要制度兜底

在貧困縣不斷摘帽的過程中，如何防止返貧也成為一個重要課題。

歐青平在國新辦新聞發布會上公布了兩個數據：在2016年返貧的人口是60多萬，2017年返貧的人口是20萬。

在李小云看來，精準扶貧精準脫貧的難點就在于如何做到穩定脫貧不返貧。“貧困是一個相對概念。農村貧困在2020年后仍將以相對貧困和多維度貧困的形式存在，未來的扶貧工作還會繼續進行下去。”

如何防止脫貧人口返貧，李小云認為，“一個地區脫貧不返貧，需要建立起可持續的脫貧機制。可持續的脫貧機制，主要是指在制度上形成保障貧困戶脫貧后不會返貧的機制，在新的貧困出現或出現返貧現象時具有能夠有效兜底的制度保障。”

今年8月發布的《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》(下稱“《指導意見》”)提出了一系列的明確要求。一是要嚴把退出關；二是要建立防止因病致貧返貧的長效保障的機制；三是要堅持脫貧不脫政策，明確要求貧困人口退出后一段時間內幫扶政策不變、力度不減，鞏固脫貧效果，實現穩定脫貧防止返貧。

為防止返貧，安徽省在制度層面進行了創新。

8月8日，安徽省政府正式批準岳西縣、譙城區、懷遠縣、蒙城縣退出貧困縣。這4個縣(區)退出后，將堅持“摘帽不摘責任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監管”，確保“脫貧不返貧”。

穩定脫貧要靠產業和就業

“經過我們自己測算，江西省贛州市2018年應有上猶、安遠、南康、尋烏、會昌、石城6個縣脫貧摘帽。這6個縣之所以能夠脫貧摘帽，著重是發展產業，可以說發展產業是脫貧摘帽的根本之策。”贛州市政府副市長張逸接受《中國經濟周刊》采訪時表示。

以安遠縣為例，據張逸介紹，安遠此次“脫貧摘帽”，是因為積極探索產業發展模式，切實讓產業發展成為貧困戶脫貧致富的依托。他告訴《中國經濟周刊》記者，安遠縣車頭鎮龍竹村林波農業合作社內共種有紅薯和紫山藥70余畝，在“合作社+基地+農戶”的發展模式下，該合作社共帶動了10余戶貧困戶脫貧致富。

林波農業合作社只是車頭鎮產業發展的一個縮影。目前，該鎮通過合作聯營、能人帶動及自主經營等模式，大力發展特色種養，成立了一批產業扶貧基地與農業合作社，真正從“輸血”向“造血”轉變，為貧困群眾脫貧提供了強有力的支撐。

“產業和就業，直接和老百姓利益相連。有了產業，就有了就業，有了就業，老百姓就有了收入。”張逸說。

要穩定脫貧，實施就業扶貧已經寫入文件。《指導意見》在“全力推進就業扶貧”章節中提出：推進貧困縣農民工創業園建設，加大創業擔保貸款、創業服務力度，推動創業帶動就業。

李小云對《中國經濟周刊》記者表示，“要因地制宜加快發展對貧困戶增收帶動作用明顯的種植養殖業、林草業、農產品加工業、特色手工業、休閑農業和鄉村旅游，積極培育和推廣有市場、有品牌、有效益的特色產品。”

汪三貴認為，脫貧的內生動力一定要足，否則躺在那兒等著別人扶，永遠脫不了貧。“扶的方式很重要，不能只是發錢，否則越發錢人越懶。關鍵的問題是讓貧困戶通過自己的努力去解決貧困問題。”