不久前,山東省高級(jí)人民法院行政庭向社會(huì)公布7起涉及農(nóng)村土地征收、城市房屋征收的典型案例,在社會(huì)上引起巨大反響。這些案例的公之于眾,對(duì)于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,引導(dǎo)社會(huì)公眾正確運(yùn)用法律法規(guī)維護(hù)自身合法權(quán)益,無(wú)疑具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。

長(zhǎng)期以來(lái),各地大量土地房屋征收補(bǔ)償糾紛的產(chǎn)生,絕大多數(shù)與行政機(jī)關(guān)不依法行政直接相關(guān)。本報(bào)結(jié)合山東省公布的7起征收拆遷典型案例,將陸續(xù)推出兩篇報(bào)道,透析征收拆遷中行政機(jī)關(guān)程序違法、實(shí)體違法的種種表現(xiàn),期待以此推動(dòng)行政機(jī)關(guān)充分運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展工作,依法協(xié)調(diào)和處理各種利益問(wèn)題,進(jìn)一步積極預(yù)防、妥善協(xié)調(diào)、有效化解征收拆遷糾紛。

行政機(jī)關(guān)因程序違法導(dǎo)致敗訴,在征收拆遷領(lǐng)域尤為突出。

“一般來(lái)說(shuō),目前在國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)某绦蛟絹?lái)越規(guī)范,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也比較合理。但是,在重大工程與重大項(xiàng)目上,由于工期緊等原因,很容易出現(xiàn)不按規(guī)定的程序作出房屋征收或補(bǔ)償決定的現(xiàn)象?！苯?山東省高級(jí)人民法院行政審判庭副庭長(zhǎng)侯勇在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)介紹。

在山東高院行政庭近日公布的7起涉征收拆遷的典型案例中,涉及行政機(jī)關(guān)程序違法的只多不少。其中,在集體土地征收上,有些地方政府根本未報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)(省政府或國(guó)務(wù)院)批準(zhǔn)征收就辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

“程序是法治與恣意的分水嶺。依法行政不僅要求實(shí)體公正,而且要求程序公正,違反法定程序作出的行政行為即使結(jié)果正確也可能被判決撤銷(xiāo)或者確認(rèn)違法。”侯勇說(shuō)。

征收集體土地未批先占

2013年10月15日,山東省聊城市東昌府區(qū)侯營(yíng)鎮(zhèn)政府、侯營(yíng)鎮(zhèn)侯營(yíng)村委會(huì)、東昌府區(qū)財(cái)政局簽訂《西環(huán)南環(huán)路征用土地補(bǔ)償協(xié)議》。該協(xié)議約定:經(jīng)東昌府區(qū)區(qū)委、區(qū)政府研究決定,征用侯營(yíng)村屬“五環(huán)工程”西環(huán)、南環(huán)路地段的土地265141平方米,其中農(nóng)用地210036.86平方米；被征用土地在辦理土地征收手續(xù)前土地征用補(bǔ)償價(jià)格為每年按畝產(chǎn)800斤小麥、800斤玉米計(jì)算,每年12月31日前付清本年度補(bǔ)償款。

王某系侯營(yíng)村村民,在本村有承包耕地。2014年2月26日,王某1.62畝承包土地因“五環(huán)工程”被東昌府區(qū)政府和侯營(yíng)鎮(zhèn)政府占用,但占用王某承包地未辦理土地征收手續(xù)。王某不服,提起訴訟。

山東高院經(jīng)審理認(rèn)為,根據(jù)土地管理法規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目需要使用農(nóng)用地等農(nóng)村集體土地的,應(yīng)當(dāng)依法辦理土地征收及農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批手續(xù)。本案中,東昌府區(qū)政府、侯營(yíng)鎮(zhèn)政府認(rèn)可占用了王某合法的承包土地,但未報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)征收并辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù),只是通過(guò)所謂“三方協(xié)議”形式占用該土地進(jìn)行建設(shè),明顯違法。

因涉案土地已經(jīng)建設(shè)使用,無(wú)法恢復(fù)返還,原審法院判決確認(rèn)該實(shí)際占地行為違法,并責(zé)令東昌府區(qū)政府、侯營(yíng)鎮(zhèn)政府按照法律規(guī)定采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施,符合行政訴訟法第76條規(guī)定,山東高院遂判決駁回上訴,維持原判。

“隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,土地資源供需矛盾突出,堅(jiān)守18億畝耕地紅線面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的保護(hù),堅(jiān)持我國(guó)耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損的底線。”山東高院行政審判庭庭長(zhǎng)黃明春說(shuō)。

因此,各級(jí)政府對(duì)農(nóng)用地征收征用應(yīng)當(dāng)遵循法定權(quán)限和程序,合理界定征收征用適用的公共利益范圍,嚴(yán)禁“未批先占”“以租代征”等違法占地行為。對(duì)于各級(jí)政府違反法定程序,通過(guò)“未批先占”“以租代征”等方式違法占用土地的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以糾正。

“對(duì)于確因公共利益建設(shè)使用無(wú)法恢復(fù)返還的,應(yīng)當(dāng)通過(guò)補(bǔ)辦征收手續(xù)等方式予以補(bǔ)救?！秉S明春說(shuō)。

法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)拆后起訴

2013年8月30日,山東五蓮縣政府作出房屋征收決定,鄭某的房屋位于征收范圍內(nèi)。2013年12月31日,五蓮縣政府對(duì)鄭某作出房屋征收補(bǔ)償決定。2017年4月28日,五蓮縣政府向鄭某送達(dá)房屋征收補(bǔ)償決定催告書(shū)。催告期屆滿后,鄭某未履行搬遷義務(wù)。五蓮縣政府遂向五蓮縣人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

2017年5月9日,五蓮縣人民法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定,裁定限鄭某三日內(nèi)騰空被征收房屋并與房屋征收部門(mén)辦理交接及補(bǔ)償安置手續(xù),逾期強(qiáng)制執(zhí)行由五蓮縣洪凝街道辦事處組織實(shí)施。2017年5月23日,洪凝街道辦對(duì)鄭某的房屋及附屬設(shè)施予以強(qiáng)制拆除。鄭某不服,提起訴訟,請(qǐng)求確認(rèn)五蓮縣政府和洪凝街道辦在強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中超范圍執(zhí)行的行政行為違法。

日照市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)依據(jù)準(zhǔn)予執(zhí)行裁定實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為,屬于執(zhí)行人民法院生效裁定的行為,并非行政行為,不屬于行政訴訟的受案范圍,故裁定駁回鄭某的起訴。

山東省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)依據(jù)準(zhǔn)予執(zhí)行裁定所實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行行為,仍屬于行政行為。鄭某的訴求屬于在行政強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議,有待進(jìn)一步司法審查,依法應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍,遂裁定撤銷(xiāo)一審裁定并指令一審法院繼續(xù)審理。

“行政機(jī)關(guān)經(jīng)人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后,對(duì)被征收房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除行為所引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多,如何認(rèn)識(shí)這一行為的性質(zhì),確立合理的司法審查標(biāo)準(zhǔn),是當(dāng)前司法審判執(zhí)行面臨的新情況,也是保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的新路徑。”黃明春介紹。

基于此,如果相對(duì)人以行政機(jī)關(guān)實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行行為存在違反法定程序、與準(zhǔn)予執(zhí)行裁定確定的范圍、對(duì)象不符等特定情形,給其造成損失為由提起行政訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。如果相對(duì)人僅以行政機(jī)關(guān)據(jù)以申請(qǐng)執(zhí)行的行政行為本身違法等為由主張行政機(jī)關(guān)實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行行為違法提起行政訴訟的,因該行政行為已經(jīng)經(jīng)過(guò)司法審查,人民法院可不予受理。

在推進(jìn)“裁執(zhí)分離”過(guò)程中,將依據(jù)法院準(zhǔn)予執(zhí)行裁定實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行行為納入行政訴訟的受案范圍,無(wú)疑進(jìn)一步保障了行政相對(duì)人的訴權(quán),更有利于監(jiān)督和促進(jìn)依法行政。

征收拆遷程序合法法院支持

2016年4月5日,濟(jì)南市歷下區(qū)政府作出房屋征收決定并予以公告,同時(shí)公布了征收補(bǔ)償方案和房屋征收部門(mén)。于某居住的房屋位于征收范圍內(nèi)。2015年11月8日,被征收人代表投票選出10家評(píng)估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的征收評(píng)估工作。2016年4月13日,評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)于某的房屋作出分戶評(píng)估報(bào)告,確定了房屋的單價(jià)和總價(jià)。

于某在法定期限內(nèi)未就評(píng)估結(jié)果向評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估,也未向評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定。在征收補(bǔ)償方案限定的補(bǔ)償簽約期限內(nèi),于某未就涉案房屋與征收部門(mén)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。2016年12月7日,歷下區(qū)政府作出房屋征收補(bǔ)償決定并送達(dá)于某。于某不服,提起訴訟,請(qǐng)求撤銷(xiāo)上述征收補(bǔ)償決定。

濟(jì)南市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為,歷下區(qū)政府具有作出征收補(bǔ)償決定的法定職權(quán)。在征收補(bǔ)償過(guò)程中,由被征收人代表投票選出評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被征收的房屋進(jìn)行評(píng)估。涉案評(píng)估報(bào)告送達(dá)于某后,其未在法定期限內(nèi)提出異議。歷下區(qū)政府依據(jù)分戶評(píng)估報(bào)告等材料,確定了涉案房屋的補(bǔ)償金額。在于某與征收部門(mén)未達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的情況下,歷下區(qū)政府按照征收補(bǔ)償方案和分戶評(píng)估報(bào)告作出征收補(bǔ)償決定,確定被征收人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)選擇補(bǔ)償方式,規(guī)定室內(nèi)裝修費(fèi)和附屬物補(bǔ)償費(fèi)待入戶評(píng)估后再行補(bǔ)償,不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定,亦不會(huì)侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益,被訴決定認(rèn)定事實(shí)和適用法律正確,程序合法,故判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。

于某不服,提起上訴。山東高院判決駁回上訴,維持原判。

“程序合法不僅是行政權(quán)規(guī)范行使的重要方式,也是維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的保障機(jī)制?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》確立了征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開(kāi)原則,并對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇、評(píng)估結(jié)果申請(qǐng)復(fù)估、申請(qǐng)鑒定等重要程序節(jié)點(diǎn)作了明確規(guī)定。在房屋征收補(bǔ)償過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)不僅要做到實(shí)體合法,也必須做到程序正當(dāng)?！秉S明春說(shuō)。

嚴(yán)格執(zhí)行征收拆遷法定程序

“實(shí)踐中,一些執(zhí)法部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中隨意簡(jiǎn)化程序或者不遵守程序的現(xiàn)象比較突出,一些數(shù)據(jù)表明,因違反法定程序被判敗訴的占敗訴總數(shù)的近四成?！焙钣抡f(shuō)。

此類(lèi)現(xiàn)象表現(xiàn)為:有的行政機(jī)關(guān)在征收拆遷時(shí)不依法履行告知、聽(tīng)證、評(píng)估、報(bào)批等法定程序；有的行政機(jī)關(guān)在相對(duì)人有明確地址可以直接送達(dá)的情況下,在被征收房屋或者強(qiáng)拆的建筑物上張貼公告送達(dá)；有的行政機(jī)關(guān)在作出房屋征收決定過(guò)程中,未依法召開(kāi)聽(tīng)證會(huì),有的涉及被征收人數(shù)量較多時(shí),未經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定；有的征收補(bǔ)償費(fèi)用未能足額到位、專(zhuān)戶存儲(chǔ)、專(zhuān)款專(zhuān)用等。

據(jù)介紹,目前山東省出現(xiàn)較多的以村民自治方式進(jìn)行的舊村改造項(xiàng)目,一般由村集體組織實(shí)施,行政機(jī)關(guān)并未作出相應(yīng)行政行為,相關(guān)舊村改造項(xiàng)目一旦發(fā)生糾紛,村民難以通過(guò)行政訴訟的方式獲得救濟(jì)。

對(duì)此,侯勇建議,要嚴(yán)格執(zhí)行《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的程序,建議各級(jí)行政機(jī)關(guān)在征收補(bǔ)償過(guò)程中堅(jiān)持科學(xué)、民主、依法決策,避免在補(bǔ)償不到位、程序違法或違反程序正當(dāng)性、未進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等情形下作出征收補(bǔ)償決定。針對(duì)土地上房屋征收補(bǔ)償中出現(xiàn)的村民自治式舊村改造等新情況、新問(wèn)題開(kāi)展調(diào)研,規(guī)范農(nóng)村土地征收補(bǔ)償工作,并將村民自治式的舊村改造納入新農(nóng)村建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃。

“對(duì)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和人民群眾切身利益的城建規(guī)劃、征地拆遷等重大事項(xiàng),建議完善公告、聽(tīng)證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體討論決定等法定程序,廣泛聽(tīng)取意見(jiàn),充分溝通協(xié)商,從源頭上預(yù)防和化解矛盾糾紛。”侯勇表示。