立法：

從“重數(shù)量”走向“重質(zhì)量”

“我國目前生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)尚不完善，還有許多法律亟須納入立法進程。”在常委們的發(fā)言中，這樣的話語頻頻被提及。“要加快土壤污染防治、生物安全等方面法律的立法進程，將運用市場機制解決環(huán)境問題的排污權(quán)交易制度、生態(tài)補償制度、環(huán)境司法專門化等納入立法軌道。盡快完成行政處罰法、噪聲污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、醫(yī)療廢物管理條例等法律法規(guī)的修訂工作……”

一個個經(jīng)過細致調(diào)研提出的建議反映了政協(xié)委員們對于完善環(huán)保立法的急迫心情，這些領域存在的法律空白均制約著環(huán)保治理的推進。

然而，常委們也意識到一個“矛盾”現(xiàn)象———“從1979年至今，我國制定了31部環(huán)境與資源保護法律，100多部環(huán)境保護方面的行政法規(guī)，從數(shù)量來看，中國的環(huán)境立法一直走在快車道上，已經(jīng)基本解決了有法可依的問題。但已經(jīng)有這么多的法律和行政法規(guī)，大家為什么卻總覺得無法可依？”呂忠梅常委拋出的問題引起了大家的思索。

“我認為原因之一是在立法質(zhì)量上出了問題。”作為來自一線的檢察官，甄貞常委對應用法律有著深刻感受。“很多條文太原則，在實際辦案中操作起來很困難”。以公益訴訟法律規(guī)定為例，她發(fā)現(xiàn)雖然民事、行政訴訟法都確立了檢察機關(guān)的公益訴訟權(quán)，但在具體操作時，對具體程序、手段、保障措施等方面都缺乏明確具體規(guī)定。

作為已經(jīng)從事環(huán)保法律研究30多年的專家，呂忠梅也一直在思索這個問題。“這與中國環(huán)境保護所處的階段有關(guān)。”她解釋說，由于目前我國生態(tài)文明建設處于“三期疊加”時期，致使中國在環(huán)境管理中也同時面對“三期疊加”———需要同時滿足后果管理（即治污）、質(zhì)量管理、風險管理等不同管控目標和管控方式的需要，即不僅要治污，還需要恢復生態(tài)環(huán)境，預防生態(tài)風險等，利益關(guān)系復雜，對立法、執(zhí)法、司法等都提出了較高要求。

“基于這個判斷，由于立法資源稀缺且昂貴，就需要我國環(huán)境立法從數(shù)量型轉(zhuǎn)向質(zhì)量型。”呂忠梅建議，“立法必須全面提高質(zhì)量；在填補部分環(huán)保領域法律空白的同時，要對現(xiàn)有的31部法律進行認真梳理，減少原則性條款，增加可操作性規(guī)定，關(guān)鍵在于‘讓寫在條文上的法律制度能夠落地’。”

執(zhí)法：

從“單兵作戰(zhàn)”走向“協(xié)同推進”

生態(tài)環(huán)境保護是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)的通力合作。但在實際工作以及調(diào)研中，委員們發(fā)現(xiàn)，目前“兩法銜接”工作機制普遍僅限于淺表的工作層面，實踐中仍存在溝通不暢、效率不高的問題。

例如，在調(diào)研中，劉慕仁常委注意到，行政機關(guān)和司法機關(guān)之間信息共享機制沒有建立，行政執(zhí)法的案件信息錄入普遍存在不及時、不全面、不規(guī)范的問題；同時行政執(zhí)法與刑事司法取證標準不一，導致一些案件移送后，部分證據(jù)不符合刑事證據(jù)標準，需要司法機關(guān)進行補充取證。

“生態(tài)環(huán)境司法保護不能由人民法院包打天下。”李少平常委認為，生態(tài)環(huán)境司法需要法院、檢察機關(guān)、公安機關(guān)、各行政主管部門的通力合作。“據(jù)了解，多地法院已經(jīng)與當?shù)亓⒎ā?zhí)法相關(guān)部門建立聯(lián)席會議機制，但中央層面的機制尚未建立。”李少平建議，目前在中央層面，應在中央政法委牽頭下，由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等相關(guān)部門共同建立行政執(zhí)法與環(huán)境司法協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機制。

王悅?cè)何瘑T提出統(tǒng)一司法標準的重要性。她建議，要進一步推動各部門之間的數(shù)據(jù)共享。“如果數(shù)據(jù)不共享，智能無從談起。”

行政部門之間的協(xié)同也被委員們普遍提及。趙雨森常委發(fā)現(xiàn)，目前多部門聯(lián)動合作還沒有上升到一定程度，“好多部門還認為是環(huán)保部門主要工作，配合不積極、落實措施不力、責任履行不夠、環(huán)保部門單打獨斗現(xiàn)象依然存在，部門聯(lián)動機制還不夠完善。”

“要不斷加強各單位部門之間的溝通聯(lián)動，探索建立部門聯(lián)席會議和考核評價制度等。”趙雨森提出，“要通過建立一系列機制，形成重要情況及時溝通、重大問題協(xié)商處理、重點難題聯(lián)合攻關(guān)的長效機制，合力推進形成‘大環(huán)保’工作格局。”

李曉峰常委認為，環(huán)境污染問題是典型的外部不經(jīng)濟性問題，任何一種單獨的社會力量都難以獨自解決這一領域的問題。這需要構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。

趙振銑常委強調(diào)了信息公開的重要性，建議進一步公開環(huán)境污染的相關(guān)信息，充分保障公民的環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)和參與權(quán)，讓公眾更廣泛地參與到環(huán)境保護之中。

司法：

從“花錢消災”走向“不敢為”

十九大報告提出，要對破壞生態(tài)環(huán)境的行為構(gòu)建“嚴懲重罰制度”。近年來，行政執(zhí)法和刑事司法已明顯加大了對破壞生態(tài)環(huán)境行為的懲治力度，但在調(diào)研中，委員們發(fā)現(xiàn)，“違法成本低、守法或執(zhí)法成本高”依舊困擾著污染治理。

趙振銑對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的一組數(shù)字記憶深刻。某省環(huán)境違法處罰金額平均6萬元，但做一次損害鑒定往往就要50萬元。“執(zhí)法成本這么高，這個賬算不過來。”

劉慕仁也發(fā)現(xiàn)，目前我國刑法關(guān)于破壞生態(tài)環(huán)境犯罪大多數(shù)要求必須是“情節(jié)嚴重、數(shù)量較大”，或是“造成公私財產(chǎn)重大損失或人身傷亡的嚴重后果”，只規(guī)定結(jié)果犯，未規(guī)定危險犯，致使此類案件被告人多被宣告緩刑或者罰金刑。在一定程度上，破壞生態(tài)環(huán)境犯罪完全被看成可花錢消災的事。

劉慕仁建議，應修改完善相關(guān)法規(guī)，適當提高破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的量刑幅度、刑罰種類檔次，依法加大對生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的打擊力度。

王悅?cè)禾岢觯瑱z察機關(guān)要切實履行檢察監(jiān)督職能，從嚴懲處影響污染防治攻堅戰(zhàn)實施、破壞生態(tài)環(huán)境刑事犯罪；同時還應探索生態(tài)修復法治方式，貫徹恢復性司法理念，教育引導犯罪行為人自愿履行生態(tài)修復義務，實現(xiàn)懲罰犯罪與保護生態(tài)有機結(jié)合。

2018年7月，全國政協(xié)社會和法制委員會圍繞“用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，加大環(huán)境違法打擊力度，提高違法成本”曾組織部分全國政協(xié)委員赴四川省調(diào)研。在代表調(diào)研組提出建議時，郝赤勇委員強調(diào)了健全環(huán)境公益訴訟制度的重要性。

郝赤勇提出，要規(guī)范和加強對環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)的管理，建立環(huán)境公益訴訟基金制度，解決鑒定難、鑒定貴的問題；加快推進智慧檢務，促進大數(shù)據(jù)和人工智能在公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)和分析、行政執(zhí)法信息篩查、行刑銜接、法院裁判數(shù)據(jù)查詢等方面的運用。

同時，加強環(huán)境綜合執(zhí)法和司法隊伍建設。加強專業(yè)化，盡快將環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊伍納入政府行政序列；并按照標準化建設要求，為一線執(zhí)法人員配備必備的便攜式裝備，統(tǒng)一執(zhí)法人員著裝，保障執(zhí)法用車，著力解決環(huán)境執(zhí)法硬件長期短缺問題。以生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革為契機，推進人民法院環(huán)境資源專門審判機構(gòu)建設。