重點國有景區門票要降價了（政策解讀）

不得提高景區內交通運輸等其他游覽服務價格

本報記者  陸婭楠

暑假將至，旅游旺季迎來新一輪高峰，國家發改委為游客們送上大禮包。29日，《關于完善國有景區門票價格形成機制 降低重點國有景區門票價格的指導意見》發布，要求今年降低重點國有景區門票價格取得明顯成效。

“在今年‘十一’黃金周旅游高峰前，切實降低一批重點國有景區偏高的門票價格。同時，不得提高景區內交通運輸等其他游覽服務價格，變相增加游客負擔。”國家發改委價格司副巡視員程行云說。

體現國有景區公益性，門票價格形成機制分兩步走

當前，我國旅游需求快速增長，呈現消費大眾化、需求品質化、競爭國際化趨勢。然而，與發達經濟體旅游業相比，仍有很大增長空間。去年世界發達國家人均出游7次，而我國人均出游3.7次，僅約一半。

門票價格過高，被視為制約旅游經濟的重要因素。有調查顯示，超六成旅客認為門票是影響旅游出行的首要因素。國家統計局數據表明，認為當前國內景區門票價格“太高”“偏高”的游客高達72.3%。也有數據顯示，我國249家5A級景區中，門票價格超過100元的景區數量占比近一半。

“風景名勝區、自然保護區、文物保護單位、國家公園等是全民所有公共資源，依托這些資源建設的國有景區，應充分體現社會效益，堅持社會效益與經濟效益相統一。”程行云說，完善門票價格管理，就是要扭轉一些景區過度追求經濟效益，重開發、輕保護，忽視社會效益和生態效益的局面，逐步向更加注重社會屬性、生態屬性轉變，回歸公共資源景區的本質。

對此，《指導意見》明確，推進門票價格改革必須秉持旅游為民、旅游惠民理念，按照逐步實現公共資源全民共享、景區服務費用游客合理分擔的取向，充分體現公共資源建設的國有景區公益屬性。

國有景區門票價格形成機制分兩步走：2018年，在推進完善國有景區門票價格形成機制同時，降低重點國有景區門票價格要取得明顯成效；到2020年，要基本健全以景區正常運營成本為基礎，科學、規范、透明的景區門票價格形成機制。

擺脫“門票依賴癥”，合理界定門票定價成本構成，實現動態監管

擺脫“門票依賴癥”，理順國有景區的功能定位只是第一步，加強國有景區門票定價制度建設才是關鍵一招。過去，用紅頭文件禁止價格上漲的監管方式曾頻頻出招，但這種行政命令式的“一刀切”收效甚微，甚至催生了不少捆綁銷售、變相漲價的門票漲價新花招。治病先要摸清病根。票價高企的原因究竟是什么？

一些地方，國有景區成了“提款機”，額外負擔過重。“景區以外的基礎設施、公共服務等經費應由各級財政承擔，門票應限定在補償直接為游客提供基本游覽服務的相關開支。但現實情況是，一些地方政府部門隨意擴大門票價格覆蓋范圍，門票收入被用于景區外資源保護、公共基礎設施建設等開支，導致景區門票額外負擔過重，價格水平被不斷推高。”程行云說。

據介紹，隨著景區開放，特別是近年來知名景區游客數量快速增長，對景區外圍自然、文化資源保護，以及通往景區的道路、機場、火車站、垃圾污水處理等公共基礎設施提出了較高要求。地方政府往往通過景區門票收入籌集資源保護、設施建設資金。在一些地方，門票收入還被用于地方政府公共管理開支，甚至直接補充財政收支缺口。

還有一些地方，國有景區成了“唐僧肉”，誰都想吃。根據文物保護法、風景名勝區條例、自然保護區條例等，我國文物保護單位、風景名勝區、自然保護區組織開展旅游活動，應堅持非營利原則，各項收入應專用于資源保護。但是，一些地方國有景區被租賃經營或特許經營，甚至成了上市公司，造成公共資源的商業屬性明顯重于應有的公益屬性和社會屬性。

為了根治“門票依賴癥”，《指導意見》提出合理界定門票定價成本構成。將門票定價成本嚴格限定在景區游覽區域范圍內直接為游客提供基本游覽服務所發生的設施運行維護、人員薪酬、財務費用、固定資產折舊等方面的成本支出，以及自然、文化遺產等資源保護支出。

國家發改委宏觀經濟研究院市場與價格研究所副所長劉強認為，《指導意見》在摸清門票成本底數的基礎上，建立了一套科學、規范、公開、透明的價格管理機制，實現動態監管。

“科學定價一定要摸清成本。不同景區差異性客觀存在，成本不同。明確門票價格合理構成，才能推動國有景區形成既覆蓋成本又體現品牌價值的合理票價。”劉強說，通過明確門票價格合理構成，逐步剝離門票承載的額外負擔，可以促使更多游客出行，把旅游業蛋糕做得更大。

督促各地加大清理違規不合理收支行為，建立健全景區價格失信聯合懲戒機制

所有國有景區都要降價嗎？降多少？程行云表示，此次政策不搞“一刀切”，而是創新價格管理方式。由各地區根據實際，對不同國有景區門票價格分別實行政府定價或政府指導價。季節性較強景區可實行淡、旺季門票價格，引導客流均衡分布。實行政府指導價的景區可采取價格上限管理方式，允許景區經營管理者在不超過政府規定上限價格的范圍內，根據旅游市場供求狀況自主確定具體價格水平，具體執行時應提前3個月向社會公布。

“《指導意見》改變過去用行政命令禁止價格上漲的工作方式，建立健全主要補償景區服務和生態環境保護合理成本，適當反映景區價值。通過這樣的價格形成機制，規范政府和景區行為，進而管理價格。”程行云說。

據介紹，此次門票價格改革，將以利用國家級風景名勝區、國家級自然保護區、全國重點文物保護單位、國家公園等公共資源建設，旅游景區質量等級評定為5A級，且現行價格水平較高的國有景區為重點，降低偏高門票價格，并積極推動4A級及以下國有景區降價。圍繞解決門票價格額外負擔重這一突出問題，國家發改委還將督促各地加大對違規不合理收支行為的清理規范力度，既相應降低門票價格，又保證景區正常運營。

門票價格監管不僅不搞“一刀切”，還要實現動態化。《指導意見》要求，建立門票定期評估調整機制。門票價格制定后，每3年進行一次評估，根據景區游客數量變化、運營成本變動、收支節余等情況，以及社會各方面意見，及時調整門票價格。

完善價格機制的同時，價格監管也在加強。《指導意見》提出，建立健全景區價格失信懲戒機制，將景區擾亂價格秩序行為，作為景區及其主要負責人不良信用記錄納入全國信用信息共享平臺，實施失信聯合懲戒。

《 人民日報 》（ 2018年06月30日 02 版）