作者:生態環境部環境工程評估中心 朱源

在全國生態環境保護大會上,習近平總書記強調,生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計,大力推進生態文明建設。

建設國家生態文明試驗區,是推進生態文明建設的重要路徑。2018年4月,中共中央、國務院發布了《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》(以下簡稱《意見》),明確了海南省作為國家生態文明試驗區的戰略定位。筆者認為,當前,海南生態文明建設進展與形勢相比仍存在一些差距,亟待加快推進。

海南省國家生態文明試驗區建設是國家戰略

2016年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》,并陸續出臺了福建、江西、貴州三省國家生態文明試驗區的建設方案。此次將海南省列入國家生態文明試驗區建設的范圍,不僅是對生態文明試驗區建設的延續,更是從國家戰略的層面,明確了海南省國家生態文明試驗區建設的地位。

首先,海南省國家生態文明試驗區建設的地位明確?！兑庖姟穼⒑Ｄ鲜疑鷳B文明試驗區建設定為海南全面深化改革開放的領域之一,并明確提出:“中央有關部門要真放真改真支持,切實貫徹落實本意見提出的各項任務和政策措施,會同海南省抓緊制定實施方案?！边@就進一步明確了海南省國家生態文明試驗區建設的國家戰略地位,為全國生態文明體制改革探索方向、先行先試、積累經驗。

其次,海南省國家生態文明試驗區建設的目標明確?！兑庖姟诽岢?要“打造一流生態環境”,并明確“到2035年,生態環境質量和資源利用效率居于世界領先水平”。因此,海南省在大氣、水、土壤、聲、生態、海洋等環境質量及能源、水資源、土地使用效率等方面,到2035年應達到世界領先水平。

第三,海南省國家生態文明試驗區建設的任務明確。《意見》強調要加快生態文明體制改革,并從完善生態文明制度體系、構建國土空間開發保護制度和推進形成綠色生產生活方式3個方面提出明確要求。這表明,生態文明重要制度都要在海南落地,在試行過程中要不斷完善,以增強改革措施的系統性和可操作性,為全國提供可復制可推廣的經驗。據了解,海南已經在“多規合一”“生態紅線”等領域走在前列,具備一定基礎。

生態文明試驗區建設需補齊短板

雖然海南在全國率先建設生態省,大氣和水體環境質量保持國內領先水平,擁有較好的生態環境,但是對照新的目標和要求,生態文明試驗區建設仍待加快推進。

經濟社會發展水平相對落后。海南建省30年以來,經濟社會發展取得了令人矚目的成績,但與新加坡、香港等國際自由貿易港,以及夏威夷、濟州島等國際旅游島相比,仍處于相對落后的水平。2017年,海南省人均地區生產總值為7179美元,而新加坡、香港、夏威夷、濟州島分別為5.3萬、4.2萬、7.3萬和2.5萬美元(2015年),海南與最高值相差10倍。從產業結構來看,海南一、二、三產結構比例為24:22:54,而新加坡、香港、夏威夷、濟州島的第三產業占比分別達到74%、92%、91%、70%。

生態環境質量改善難度較大。雖然海南省大氣和水體環境質量在國內保持領先水平,但要提高到“世界領先水平”,難度不小。以PM2.5為例,海南近年來保持在年均值20ug/m3的水平,低于全國平均值(40~50 ug/m3),但這也僅達到世界衛生組織定的第二階段過渡目標(25 ug/m3),仍高于空氣質量指導值(10 ug/m3)。與夏威夷PM2.5年均值約5 ug/m3的水平相比,差距更大。此外,從PM2.5年內變化來看,每年10~12月,北部灣區域盛行東北氣流,受珠三角地區影響,海南大氣污染水平加重。而這一時期,又是海南冬季旅游度假的高峰時段。也就是說,海南大氣環境進一步改善,不僅需要本地加快環境治理工作,還需開展區域協作和聯防聯控。從資源利用效率來看,海南也有不小的差距。以能源使用效率為例,2015年,海南為3.3噸標準煤/萬美元GDP,遠高于新加坡(0.75)、香港(0.32)、夏威夷(1.43)和濟州島(1.0)等地的水平。

生態環境管理能力需要加強。海南省級環保管理部門獨立設置于2014年,晚于國內其他省份幾十年,機構和人員配置仍在發展完善中。與國際相比,海南省生態環境管理能力還有較大的提升空間。以美國夏威夷為例,夏威夷州健康部負責全州的健康和環境管理工作,其中負責環境事務的環境健康局內設有守法輔助辦公室、環境規劃辦公室、環境資源辦公室、有害物質評價和應急響應辦公室、環境管理處、環境健康服務處、州實驗室處等機構。環境管理處又內設清潔大氣科、清潔水科、安全飲用水科、固體和有害廢物科、廢水科等科室。以負責全州大氣環境管理的清潔大氣科為例,其內設有工程分析、監測和執法3個組,分別負責大氣污染許可證和大氣污染源清單、大氣環境監測和調查、違法處罰和聽證等環境執法,統籌管理了全州大氣環境的各方面和全過程。與夏威夷相比,海南環境管理部門不僅在機構和人員配備上不夠,而且在機構組織形式及運作模式上,也有需借鑒國際經驗之處。

進一步推進生態文明試驗區建設

《意見》指出,到2020年,生態文明制度基本建立,生態環境質量持續保持全國一流水平。按照這個時間表,海南省基本建立生態文明制度僅剩下兩年時間,任務緊迫,時不我待。因此,海南應充分領會《意見》精神,從服務自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港的全局出發,充分吸收國內外經驗,先行先試。

首先,服務自貿區(港)建設全局。作為配套制度,海南省生態文明試驗區建設要服務于自貿區(港)建設大局。在產業結構方面,要全面禁止高能耗、高污染、高排放產業和低端制造業發展,以發展旅游業、現代服務業、高新技術產業為主導。在能源結構方面,要減少煤炭等化石能源消耗,逐步禁止銷售燃油汽車。而這些都需要生態文明制度體系的保障,包括產業負面清單、生態紅線、國土空間管制、生態補償、綠色考核體系、資源利用效率和污染物排放績效等。只有與自貿區(港)的建設全局相互協調、相互補充,才能協同推進海南省全面深化改革開放。

其次,充分吸收和借鑒國內外經驗。生態文明建設、自由貿易區、國際自由貿易港、國際旅游島建設等方面,都有大量經驗可供參考和借鑒。在學習國內外經驗時,要特別注重案例成功或失敗的原因,注重外來經驗與海南本地實際情況相結合。例如,“陸海統籌”“以海定陸”是海南生態文明建設的新領域,既是海島地區的特色,又恰逢機構改革將海洋環境保護職能劃歸到生態環境管理部門,要把握好這一機遇。海南可參考新加坡、香港等港口城市的經驗,在合理利用海洋環境容量上做文章,在保證海洋生態環境質量的基礎上,解決部分陸地污染物的消納問題。

第三,充分利用先行先試的制度空間。海南應積極完善各方面制度,在充分論證、公眾參與的基礎上,在實踐中試行和修正,不斷提高生態文明建設的系統性、可操行性,走出一條具有海南特色的生態文明建設道路,為全國提供更多可復制、可推廣的經驗。