業內專家熱議組建中國銀行保險監督管理委員會

我國金融業“嚴監管”正逐步常態化

□　本報記者 　　趙 　麗

□　本報實習生 靳雪林

北京金融街15號，這個被中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會共用了12年的大樓迎來了新主人——中國銀行保險監督管理委員會。

中共中央近日印發《深化黨和國家機構改革方案》，其中一項內容就是，組建中國銀行保險監督管理委員會，不再保留中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會。

隨著銀保監會的組建，我國的金融監管將由“機構監管”轉變為“市場監管”，以順應混業經營、綜合經營的趨勢。中央財經大學金融學院教授郭田勇在接受《法制日報》記者采訪時說，作為繼設立國務院金融穩定發展委員會之后的又一重大監管框架調整舉措，組建銀保監會的主要目的在于，解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，守住不發生系統性金融風險的底線。從整體看，金融業“嚴監管”正逐步常態化。

金融監管體制改革不斷推進

中國金融監管“一行三會”的格局始于2003年。

據郭田勇介紹，上世紀80年代，隨著《中華人民共和國銀行管理暫行條例》頒布，中國人民銀行作為中央銀行和金融監管當局的職責得到明確，開始行使中央銀行的職能，同時也負責監管包括銀行、證券、保險、信托在內的整個金融業。

“隨著金融業的發展，證券市場和保險市場迅速擴大，混業監管已無法適應市場需求。”郭田勇說，1992年，證監會成立，開始對證券市場進行監管。1995年，證監會從央行手中接過對證券公司的監管職責。1998年，保監會成立，擔負起保險業監管職責。

中國加入WTO后，按照“管監分離”的原則，銀監會于2003年4月成立。銀監會成立后，中國人民銀行不再擔負具體的金融監管職責，而是轉向以維護金融穩定為主。

中國社會科學院金融研究所法與金融研究室副主任尹振濤在接受《法制日報》記者采訪時說，至此，中國人民銀行和銀監會、保監會、證監會，共同形成“一行三會”金融監管格局，金融業從混業監管走向了分業監管。

為了防范跨市場、跨行業經營帶來的交叉金融風險，2013年8月，國務院成立“金融監管協調部際聯席會議制度”，由央行牽頭。

“對現有‘一行三會’監管格局進行調整，重塑金融監管架構，成為業界普遍認同的改革方向。”尹振濤說。

究竟該如何改？對此，業內曾提出了多種方案。比如，一種方案提出將“三會”并入央行，采取“超級央行”模式；一種方案建議將“三會”合并成立綜合金融監管委員會，從而形成“一行一委”雙峰監管模式。對于這些方案，學界、業界各有看法。

“直到2017年7月14日，全國金融工作會議對加強監管提出具體要求，即突出功能監管和行為監管，設立國務院金融穩定發展委員會，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責，落實金融監管部門監管職責，并強化監管問責。”郭田勇說。

2017年11月，黨中央和國務院決定設立國務院金融穩定發展委員會，作為國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構。

“業界認為，這是金融監管體制改革的第一步。此后，對‘一行三會’的調整也提上了議事日程。”對于這樣的歷程，尹振濤說，美國次貸危機發生后，業內關于金融監管轉變有兩個核心要點——宏觀審慎管理和系統性風險防范。對我國來說，進入新時代，在新經濟常態下，金融監管改革和調整也是圍繞這兩點來推進的。

機構合并利于整治既有問題

黨的十九大和第五次全國金融工作會議都提及：健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線。

中國人民大學國家發展與戰略研究院金融科技與互聯網安全研究中心主任楊東說，我國先前的“一行三會”金融監管體系雖然經過歷次改革，讓金融監管狀態得到根本性的改觀，但在金融業發展日新月異的情況下，這一監管框架仍然難以適應金融業快速發展的需求，尤其是近來保險行業的一些問題值得特別關注。

楊東舉例說，2015年年底出現的“寶萬之爭”，引發了社會對保險行業乃至萬能險產品的質疑，甚至成為監管政策轉變的重要導火索。保險公司在獲得更多保費收入的同時，為提升投資收益率，將大量險資投向A股市場藍籌股，銀行股、地產股尤其受到青睞，成為資本市場最受關注的機構投資者，由此引發一些問題。

對此，郭田勇對記者說，以前容易出現一些經營監管難以穿透的現象。比如，一些保險資金用來自銀行的資金進行并購，并購后，在一段時間內由于經營和監管分開，監管機構難以了解資金究竟從哪兒來到哪兒去，難以了解整個鏈條，這樣就給一些金融投機行為創造了空間。從方向上看，金融業正在走向創新、活躍經營，但由于經營監管呈現分裂狀態，既不利于金融業活躍經營和經濟金融創新，也容易給這種套利行為遺留生存空間。

“從短期來看，組建銀保監會后，對保險業來說是一個更加嚴格、嚴厲的監管態勢，更加增強資本管理、風險防控、指標監管等管理，對整治和清理之前的一些問題有很大幫助。”尹振濤說。

增強監管協調性遏制監管套利

尹振濤認為，隨著金融業創新發展，各金融機構的界限越來越模糊，分業監管體系可能不能完全覆蓋一些新型金融機構。一些金融機構為逃避監管，會設立新的機構游離于法律或監管之外，出現監管套利問題。

“統合監管體制之下，監管者可以更加有效地進行整體性考慮，這可以減少乃至避免因多重監管和交叉監管造成的監管缺位或監管失靈，遏制監管套利情況發生。”郭田勇說。

郭田勇認為，從金融機構經營層面上看，現在混業經營、金融創新是大勢所趨。監管作為一種上層建筑，要與金融業態的發展相適應。

郭田勇說，從各個國家的情況來看，由于證券市場具有特殊性，所以證券市場的監管要由單獨的監管機構來進行。而對銀行業和保險業的監管資源進行整合是有必要的，這可以體現在微觀審慎層面上，機構監管、功能監管和行為監管的相結合、相統一。監管整合能夠給這些機構的經營形成一個統一的政策空間，對于未來防范金融風險和鼓勵各類金融機構的創新起到助推作用。

“在宏觀審慎監管和加強系統性金融防范的要求下，一個很重要的要求就是要加強監管的協調性。從國際的改革框架調整看，不管是雙峰監管還是混業監管，都有一個理念，就是將宏觀審慎監管和微觀監管或者叫行為監管相分離，這是一種國際潮流。”尹振濤說，將銀監會和保監會的職責整合，也是在往加強宏觀審慎管理的改革思路上推進，監管肯定會增強協調性，更加有作用。

此外，尹振濤還認為，銀監會與保監會兩個機構的職責整合除了增強協調性以外，對整治監管套利也有很大作用。“在此前的市場發展中，銀行業和保險業以及由銀監會負責管理的非銀行業，它們之間的融合是很復雜的。在銀監會管理下，有商業銀行、有信托，還有出現了很多問題的險資保險業務，這三者之間的融合是金融業務很重要的載體，也存在監管空白、監管套利、監管重疊等問題。所以，銀行業和保險業的監管職責整合對整治監管套利的確有很大的作用”。

制圖/李曉軍