代表委員為教師待遇發(fā)聲30年

誰在為教育發(fā)聲(三)

王江璐 馮昕瑞 

關(guān)于教師待遇和公務(wù)員待遇相掛鉤的爭論一直是熱門話題。在全國兩會(huì)上，這也是代表和委員關(guān)心的問題——據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，1983年至2013年的教育類人大議案中，共有45件議案與教師相關(guān)；1983年至2012年的教育類政協(xié)提案中，教師待遇相關(guān)提案共有540條。

筆者通過分析30年間全國兩會(huì)時(shí)期關(guān)于教育待遇與公務(wù)員待遇的議案和提案的內(nèi)容變化——議案更加上位、也有著較為統(tǒng)一的發(fā)聲，提案則更加強(qiáng)調(diào)保障的細(xì)節(jié)，試圖去理解教師待遇與公務(wù)員待遇“掛鉤”的歷史演變過程。

1980年代：掛鉤機(jī)制的雛形 增設(shè)津補(bǔ)貼

隨著上世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)體制改革和財(cái)政分權(quán)化改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支付農(nóng)村公辦中小學(xué)教師工資，鄉(xiāng)村兩級(jí)共同負(fù)責(zé)民辦教師工資。1985年中央建立了以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制。中央仍然嚴(yán)格管控對(duì)教師的基本工資和職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)。雖然地方單位發(fā)放物質(zhì)福利的情況較為常見，但各項(xiàng)津補(bǔ)貼的發(fā)放仍需經(jīng)中央審批。

1985年，全國人大代表張承先在全國人大常委會(huì)中指出，為落實(shí)陳云同志的要求，要“使農(nóng)村的中小學(xué)教師的待遇略高于當(dāng)?shù)刂械葎趧?dòng)力的人均收入水平，城市中小學(xué)教師待遇略高于當(dāng)?shù)芈毠て骄杖胨健薄?986年第六屆全國人大第四次會(huì)議上，張承先聯(lián)名303名代表首次提出的“盡快制定《教師法》”的議案。1989年在山東代表團(tuán)全體會(huì)議上，張承先進(jìn)一步提出應(yīng)將教師工資水平與“全民所有制的平均工資水平”進(jìn)行“掛鉤”的建議，可以視為教師待遇掛鉤機(jī)制的雛形。

1986年至1990年，全國兩會(huì)上提出11條與《教師法》相關(guān)的議案，全國人大代表積極提議以教師工資“掛鉤”的形式立法保障教師待遇。與此同時(shí)，委員們主要關(guān)心的是以提高津補(bǔ)貼的方式提高教師待遇——1987年和1989年提案數(shù)量分別達(dá)到12條。

在此期間，國家出臺(tái)了若干政策以提高基礎(chǔ)教育階段教師的待遇，將中小學(xué)和幼兒園教師工資提高10%，建立中小學(xué)教師超課時(shí)酬金制度，并提高中小學(xué)班主任的津貼標(biāo)準(zhǔn)，但具體的提高幅度和數(shù)額，是省級(jí)政府自行確定的。

此時(shí)提案雖然在政策上可能產(chǎn)生了一定的效果，但由于分權(quán)化的管理和投入體制，農(nóng)村義務(wù)教育教師工資采取的是“分散型”模式，教師工資的籌資和分配下沉，由縣鄉(xiāng)承擔(dān)。上世紀(jì)80年代中期后，部分地區(qū)因?yàn)榛鶎迂?cái)政的困難，各地出現(xiàn)了不同程度的拖欠工資現(xiàn)象。

1990年代：掛鉤機(jī)制入法 要求保障

在1991年正式提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議的《教師法(草案)》中并未將“掛鉤”規(guī)定納入進(jìn)去。由于《教師法(草案)》關(guān)于教師待遇的規(guī)定過于空泛和原則，彈性較大，許多委員建議將法律推遲通過。

1993年恰逢“分稅制”財(cái)政體制改革和職級(jí)工資制改革的關(guān)鍵年份。上世紀(jì)80年代的結(jié)構(gòu)工資制將機(jī)關(guān)事業(yè)單位與國有企業(yè)脫鉤，而職級(jí)工資制改革進(jìn)一步將機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的工資制度脫鉤，使教師工資的具體標(biāo)準(zhǔn)下放到省。雖然仍然是由中央政府來決定基本工資標(biāo)準(zhǔn)，但是地方有更大的自由和靈活的空間來調(diào)整區(qū)域內(nèi)的津補(bǔ)貼水平，同時(shí)其支配預(yù)算外收入的權(quán)力也大幅提高。

但是，分稅制改革后，教師的工資保障機(jī)制也出現(xiàn)了兩個(gè)突出問題：一方面部分地區(qū)基本工資占比呈現(xiàn)倒掛的趨勢(shì)明顯，即基本工資占比逐步降低；而另一方面，部分地區(qū)的基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難加大，即教師在經(jīng)濟(jì)困難的基層地區(qū)愈加缺乏實(shí)質(zhì)的財(cái)力保障。

1993年2月，《中國教育改革和發(fā)展綱要》頒布，其中，與教師待遇相關(guān)的規(guī)定也隨之出臺(tái)。在當(dāng)年3月召開的全國兩會(huì)上，共有3條人大議案呼吁盡快修改《教師法》，12條與義務(wù)教育相關(guān)的提案中，3條與提高工資津補(bǔ)貼有關(guān)，4條明確涉及師資投入。

這一年的10月，歷時(shí)7年、幾易其稿的《教師法》終于頒布，將教師工資水平與國家公務(wù)員平均水平“掛鉤”的規(guī)定最終納入《教師法》。而此時(shí)“平均工資水平”指按國家統(tǒng)計(jì)局規(guī)定的工資總額構(gòu)成的口徑統(tǒng)計(jì)的平均工資額。至于教師的住房、醫(yī)療、退休金等其他待遇問題，一是考慮到公費(fèi)醫(yī)療制度正在進(jìn)行改革，二是可以調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，所以沒有進(jìn)行太細(xì)、太死的規(guī)定。

1993年后，中央放開了發(fā)放各項(xiàng)津補(bǔ)貼的規(guī)定，教師的實(shí)際收入和學(xué)校的財(cái)力密切相關(guān)，加之教育財(cái)政責(zé)任下沉到基層，雖然部分財(cái)力較差的地方拖欠教師工資，但財(cái)力較好的地區(qū)或?qū)W校的教師實(shí)際工資待遇顯著高于公務(wù)員。

在此背景下，全國兩會(huì)的提案和議案中很難再不斷針對(duì)教師工資的結(jié)構(gòu)化組成部分發(fā)聲。這個(gè)時(shí)期是教師待遇相關(guān)議案和提案的低潮。1994年到2003年的10年間，只有3條關(guān)于《師范教育法》的議案與教師群體直接相關(guān)；同期的政協(xié)提案也有明顯回落。中央繼續(xù)出臺(tái)政策和法律，進(jìn)一步要求地方對(duì)教師待遇等問題進(jìn)行保障。

21世紀(jì)初：兩會(huì)呼聲回落 政策訴求零散

進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著教師工資的負(fù)擔(dān)逐漸向中央轉(zhuǎn)移，針對(duì)中西部農(nóng)村學(xué)校教師的財(cái)政體制保障問題進(jìn)入大家視野。一些人大代表在呼吁制定或修改《教育投入法》《義務(wù)教育法》等宏觀教育或財(cái)政分擔(dān)方面法律中，也涉及教師待遇問題。

例如，全國人大代表胡平平在2001年提出的“建議盡快制定《義務(wù)教育投入法》”議案中，建議“農(nóng)村義務(wù)教育教師工資、事業(yè)費(fèi)一律收歸縣管，中央、省、市的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付到縣財(cái)政”。在隨后兩年中她繼續(xù)建議：將義務(wù)教育階段教師納入國家公務(wù)員系列，中央負(fù)責(zé)承擔(dān)國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的教師基本工資、津補(bǔ)貼的供給；省、市、縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)省級(jí)地方政府出臺(tái)的教師津補(bǔ)貼等政策性工資的供給。

總的來說，此階段雖無專門針對(duì)教師待遇的議案，但人大代表也在其他教育類議案中提出了增加中央對(duì)教師工資的財(cái)政責(zé)任、建立各級(jí)政府對(duì)教師工資的分擔(dān)體制、將教師納入公務(wù)員隊(duì)伍等建議。

在此期間，政協(xié)提案還沒有針對(duì)教師待遇問題形成較為一致的訴求，2002年前后教師待遇相關(guān)提案數(shù)量達(dá)到歷史低點(diǎn)。在2000年拖欠教師工資的提案達(dá)到4條后，便迅速降低。2000年前后，關(guān)于提高教師津補(bǔ)貼、增加師資投入、教師培訓(xùn)等方面的提案很少，每年僅有1條或2條。此階段的提案更多的關(guān)注于更為宏觀的和“教育經(jīng)費(fèi)投入”相關(guān)的問題。

2006年～2013年：進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)掛鉤 呼吁建立“教育公務(wù)員”制度

2006年，義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)體制建立，教師工資的標(biāo)準(zhǔn)制定和財(cái)政壓力都進(jìn)一步收歸中央，同一地區(qū)公辦教師與公務(wù)員之間以及公辦教師群體內(nèi)部的賬面工資收入差距在進(jìn)一步縮小。

從2008年起，中央逐步增加其財(cái)政保障機(jī)制，實(shí)行了公務(wù)員和教師績效工資體制改革。與以往不同的是，各級(jí)各類學(xué)校的收費(fèi)權(quán)及定價(jià)權(quán)被逐漸限制，教師工資與公務(wù)員工資之間的硬性掛鉤機(jī)制被進(jìn)一步強(qiáng)化。近年來，國家又陸續(xù)出臺(tái)了加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育師資建設(shè)的文件，中央的財(cái)政支持逐步愈加具體和細(xì)化。

在2006年～2013年間，共有22條議案呼吁修訂《教師法》。在教師待遇方面，修法的呼聲大致分為三類：

一是細(xì)化對(duì)特定人群的待遇保障。例如，全國人大代表張淑琴自2010年起連續(xù)3年聯(lián)名30余位代表提出修改《教師法》的議案，希望社會(huì)力量所辦學(xué)校教師待遇不得低于當(dāng)?shù)赝?jí)同類公辦學(xué)校教師的待遇，并保證其醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的落實(shí)。她還建議從法律上規(guī)定對(duì)從事特殊教育的教師、民族地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)工作的教師予以特殊津貼補(bǔ)助。全國人大代表張雅英連續(xù)兩年提出了關(guān)于依法保證企辦中職學(xué)校和幼兒園離退休教師待遇的建議。

二是繼續(xù)提高教師工資的財(cái)政保障層級(jí)，增加中央和省級(jí)政府的責(zé)任。例如，2008年全國人大代表龐麗娟提出：建議建立義務(wù)教育教師工資、待遇的中央、省(市)、縣三級(jí)政府承擔(dān)制度，其中農(nóng)村教師的國標(biāo)工資由中央、省級(jí)財(cái)政共同全額支付；教師工資的拖欠問題由中央和省級(jí)財(cái)政共同負(fù)責(zé)盡快解決。

三是試圖以轉(zhuǎn)變教師身份的方式，進(jìn)一步將教師待遇與公務(wù)員掛鉤。以周洪宇、龐麗娟等為首的全國人大代表呼吁建立的“教育公務(wù)員”制度，將教師納入國家公務(wù)員行政管理系統(tǒng)中，使得教師也能享受到公務(wù)員所享受的各種津補(bǔ)貼。

與此相應(yīng)的，2006年起與教師相關(guān)的政協(xié)提案也迅速走高，形成了30年來相關(guān)呼聲最多的時(shí)期，且對(duì)教師待遇的訴求變得更為多元化。2006年～2010年的5年中，涉及編制、確保/增加師資投入、提高教師素質(zhì)、農(nóng)村地區(qū)教師、民辦教師、住房等相關(guān)提案數(shù)量都達(dá)到了歷史峰值。

30年：中小學(xué)教師工資不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員實(shí)際收入水平

總體來說，從上世紀(jì)80年代中后期籌備《教師法》開始，就有將兩者進(jìn)行“掛鉤”為抓手推動(dòng)立法的聲音，并且在1993年的《教師法》中以“不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平”規(guī)定了下來。此后，隨著分稅制改革、教師工資和津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)下放，不同地區(qū)間的教師實(shí)際待遇差異加大，兩會(huì)中難以形成較為統(tǒng)一的關(guān)于教師待遇的呼聲。

然而，隨著2001年起中央對(duì)地方教師工資的保障逐步加強(qiáng)，政協(xié)提案中關(guān)于教師待遇方面的呼聲由冰點(diǎn)逐漸回暖，人大議案中也出現(xiàn)了關(guān)于加強(qiáng)中央對(duì)教師工資保障的建議。2006年后，中央財(cái)政一邊增強(qiáng)對(duì)教師工資的保障，一邊也對(duì)地方津補(bǔ)貼等政策進(jìn)行清理，而此時(shí)兩會(huì)代表委員對(duì)教師待遇問題的關(guān)注度明顯提升，提案內(nèi)容開始愈加細(xì)化和多元，出現(xiàn)了“教育公務(wù)員”等進(jìn)一步強(qiáng)化教師和公務(wù)員待遇之間的掛鉤關(guān)系的建議。這些雖然未體現(xiàn)在2009年修訂的《教師法》中，但直至今日關(guān)于這個(gè)話題的討論依然熱烈。

今年1月20日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，對(duì)教師待遇與公務(wù)員掛鉤這個(gè)熱門問題予以正面回應(yīng)。該文件要求“核定績效工資總量時(shí)統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)毓珓?wù)員實(shí)際收入水平，確保中小學(xué)教師平均工資收入水平不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平”。

也就是說，教師工資所掛鉤的公務(wù)員工資的具體定義，從1995年《〈教師法〉實(shí)施意見》中規(guī)定的“國家統(tǒng)計(jì)局規(guī)定的工資總額構(gòu)成的口徑統(tǒng)計(jì)的平均工資額”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)際收入水平”。30多年來，在一屆又一屆的全國人大代表和全國政協(xié)委員的共同努力下，公辦義務(wù)教育階段教師待遇和公務(wù)員待遇之間的掛鉤關(guān)系一步步被細(xì)化和強(qiáng)化。

需要注意的是，在強(qiáng)化掛鉤政策使得教師待遇得到有力政策保障的同時(shí)，該政策在落地過程中也需要應(yīng)對(duì)一些問題。例如地方財(cái)政的保障實(shí)力是否可以支撐教師待遇的整體改善；同時(shí)由于工作性質(zhì)的不同，若將公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制照搬到教師身上時(shí)是否需要調(diào)整；以及如果退休教師的工資發(fā)放比照公務(wù)員，是否會(huì)增加社保并軌的難度等。這些問題在接下來的實(shí)踐過程中有待進(jìn)一步思考。

(王江璐為北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所博士后，馮昕瑞為該所博士)

編者：我們希望這里是真正的圓桌會(huì)議，盡量接近理性，盡量遠(yuǎn)離口水，盡量富于建設(shè)性，談?wù)撃切奶ソ涕_始就爭論不休的教育問題。為此， 我們拉出一張“教育圓桌”。