作者:劉勛

新的司法解釋提出了更高要求,也必然會促進應訴數量的增加,但是讓行政首長出庭應訴的根本目的是促進依法行政,進而減少行政糾紛,這就要求行政機關應訴要從數量向質量邁進。

最高人民法院2月7日發布關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋,司法解釋適度擴大了行政機關負責人的范圍,規定行政機關負責人包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人。行政機關負責人出庭應訴的,可以另行委托1至2名訴訟代理人。行政機關負責人不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭,不得僅委托律師出庭。

行政首長出庭應訴制度歷來被視為推進依法行政、促進法治政府建設等工作的推手,而且行政首長出庭應訴已經成為全面推進依法治國戰略、落實司法體制改革的重要標志,近些年各地黨政部門逐漸重視行政機關應訴工作,整體應訴數量開始增加。新的司法解釋提出了更高要求,也必然會促進應訴數量的增加,但是讓行政首長出庭應訴的根本目的是促進依法行政,進而減少行政糾紛,這就要求行政機關應訴要提升質量,要警惕應訴走形式。

行政機關對于行政訴訟態度的表現形式多種多樣,其中備受輿論關注的行政首長出庭應訴則是典型性的表現形式,然而行政訴訟案件尤其是敗訴案件,其對行政機關最重要的價值就是汲取教訓,即便是行政首長積極出庭應訴,如果判決之后行政機關同樣的違法行為仍屢屢發生,那么再積極的應訴也意義不大。在審判實踐當中,部分行政機關對于案件的裁判結果不關心,出庭應訴以及配合法院工作應付了事的態度比較突出。

以行政首長出庭應訴促進依法行政,要關注部分行政機關習慣性違法現象。在行政審判實踐當中,經常能夠發現某些行政機關多次犯同樣的執法錯誤,這種習慣性違法多次被群眾起訴至法院,但是這些行政機關依然我行我素、毫不在意,法官的判后釋法、司法建議猶如耳旁風,根本就沒有內化于心外化于行,甚至對于法院的建議置之不理。例如,筆者所在法院辦理的某公司訴某區人社局工傷認定案,2015年原告以被告程序違法為由向法院起訴,最終判決人社局敗訴,但是2016年仍然有原告以同樣的理由起訴該局,也就是說該局此類程序違法并未在敗訴之后及時糾正。

以行政首長出庭應訴促進依法行政,要積極應對部分行政首長出庭不出聲。法庭是訴訟中原被告充分行使辯論的地方,法官開庭審理案件,如果原被告都噤若寒蟬,那么法官就難以從法庭辯論當中查明事實、發現問題,這樣的庭審毫無價值,還會浪費有限的司法資源。稍加分析不難看出,行政首長出庭不出聲的原因一方面是抵觸情緒所致,這部分行政首長出庭應訴常常是迫于各方面的壓力無奈出庭,出庭應訴實質上就異化為應景之舉,試想帶著十二分不情愿出庭應訴的行政首長怎么可能充分行使辯論權。另一方面則是某些行政首長自身法律常識欠缺、法治意識淡薄所致,對相關法律法規的認識不到位、理解不充分,自然不敢在法庭上據理力爭、坦陳錯誤,寡言甚至沉默則成為藏拙的最佳選擇。

以行政首長出庭應訴促進依法行政,應完善糾錯追責機制,有些行政機關之所以會習慣性違法,其根本原因就是敗訴的后果常常由行政機關集體承擔,而具體違法的執法人員基本不承擔責任或承擔很輕責任,這種不追責、輕追責的狀況就導致執法人員缺乏糾正錯誤的動力。當不追責、輕追責成為行政機關對待違法執法人員的基本態度之時,執法人員對于錯誤自然熟視無睹、有恃無恐,畢竟直面違法、糾正錯誤屬于知恥近乎勇的難事,如果追責的雷聲大雨點小,領導的板子高高舉起、輕輕落下,那么無所謂成為執法人員對執法錯誤的態度則是必然。

讓應訴從數量向質量邁進應該成為推進依法行政的必然選擇,這是推進行政首長出庭應訴制度的進階。具體而言,相關部門應建立聯合評估機制,對行政首長出庭應訴的情況進行評估,評估的重要內容就是行政首長行使辯論權的情況,及時公布評估情況,并建立相關懲戒制度。強化監督力度,積極主動邀請人大代表等旁聽行政首長出庭應訴的庭審。總而言之,要強化制度約束和監督力度,莫被行政首長出庭應訴率提升的假象迷惑,努力讓行政首長依法行政的能力與決心以最真實的面目呈現。充分發揮機制的倒逼作用,積極按照十八屆四中全會決定的要求提高黨員干部法治思維和依法辦事能力,把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容,納入政績考核指標體系。(劉勛)