行政執法三項制度試點收官

堪稱2017年行政執法領域關鍵詞的“三項制度”試點現已進入總結階段。這三項制度是行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度。

按照國務院法制辦給出的時間表，2017年年初國務院確定的32家推行三項制度的試點單位，應于12月20日前將試點總結報告、材料匯編及《行政執法三項制度試點工作重要任務情況總結表》徑報國務院法制辦。

面臨大考，這些試點單位將會獲得怎樣的評判？國務院法制辦黨組書記、副主任袁曙宏告訴《法制日報》記者，三項制度試點對推動嚴格規范公正文明執法具有整體性、基礎性、突破性意義，評價三項制度試點是否取得實效，不能僅憑制度和文件說話，要看老百姓是否有切實的“獲得感”。比如，執法公示制度實施后，群眾是否感受到執法更加透明，暗箱操作是否減少；執法全過程記錄制度實施后，群眾是否感受到執法行為更加規范，執法沖突是否減少；重大執法決定法制審核制度實施后，群眾是否感受到重大執法決定在實體和程序上更加合法合規，行政復議和訴訟相關數據是否有所改觀等。

三項制度是突破口

2017年1月，還是春寒料峭之時，一份經中央深改組會議審議通過、由國務院辦公廳印發的文件，啟動了行政執法領域的一場革新。

這份文件即《國務院辦公廳關于印發推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作方案的通知》(以下簡稱《方案》)。圍繞該文件的出臺背景，官方解讀毫不諱言地指出是“堅持問題導向，試點任務緊緊圍繞人民群眾反映突出的行政執法不規范、辦事效率低、影響營商環境、侵犯人民群眾利益等問題”。

“三項制度是規范行政執法的關鍵環節。”國務院法制辦副主任甘藏春說，行政執法的范圍很廣，涉及經濟社會等各個領域，行政執法的復雜性要求必須找準突破口，“這就是為什么選擇從這三項制度入手”。

據介紹，《方案》所要試點的三項制度皆是對癥下藥：

執法公示制度，讓行政執法在陽光下運行，自覺接受群眾監督；

執法全過程記錄制度重在規范執法程序。對涉及人身自由、生命健康、重大財產權益的執法活動，實現全過程音像記錄；

重大執法決定法制審核制度重在保證合法行政，守住法律底線。

《方案》確定的試點單位有天津市、河北省、安徽省、甘肅省、內蒙古自治區呼和浩特市以及國土資源部等32個地方和部門。

執法信息網上公開

這三項行政機關尋求自我約束的制度，燃起了各試點單位的熱情與積極性。

試點單位紛紛從建章立制開始。據國務院法制辦統計，僅在制定相關配套制度上，試點地方和部門已制定7581項相關制度，一些制度在一些領域有較強的可復制性和可推廣性。

在行政執法公示制度方面，統一的公示平臺在許多試點單位建立起來。例如，國土資源部執法公示平臺，確定的公示材料清單包括執法依據、執法標準、執法結果等。

山東省淄博市建立了行政執法網絡平臺，將其確定為統一的行政執法信息公示平臺，歸集所屬部門行政執法信息。

北京市食藥局逐一梳理并確定公開行政處罰主體、人員、職責、權限、依據、程序、監督方式和救濟渠道等信息。

廣東省正推動建立全省統一行政執法信息平臺。

值得關注的是，試點單位對于執法決定也進行了不同程度的公開。國土資源部、河北省公安系統、廣東省地稅局、天津市等基本做到了行政處罰決定全文或部分網上公開。

執法過程全程錄像

“您好！我們是章貢區國稅局的工作人員，這是我們的稅務檢查證。此次到貴單位就增加增值稅百萬元版發票用量的申請進行實地核查。為了保護您的合法權益，監督我們的執法行為，本次執法過程將全程進行錄音錄像，請您知曉。”如今，江西省贛州市章貢區國稅局稅務人員實地執法時，都會這樣對納稅人說。

這是執法全過程記錄制度實施后的常見場景。試點地方和部門明確了記錄規則和程序，積極推行音像記錄，執法行為初步實現全過程留痕和可回溯管理。

江蘇省徐州市商務局要求所有執法活動從進入行政相對人經營、辦公場所到離開全部開啟執法記錄儀，回到支隊后第一時間將執法記錄儀放至信息采集站，統一上傳和保存。非現場詢問必須在支隊的詢問室進行，并全過程錄音錄像。

截至2017年9月，住建系統全國256個地級以上城市中，225個確立了執法紙質文書標準和電子信息格式，占比87.9%；237個城市運用執法記錄儀、視頻監控等方式開展音像記錄，占比92.6%。

遼寧省沈陽市工商局每個執法小組均配備有可實現錄音錄像及定位功能的移動執法終端設備，每個執法機關具備加裝監控設備的專用或者共用詢問(接待)室，每個執法窗口加裝專門攝像設備，建設了智能回溯管理平臺監督室。

行政相對人對這一變化感受最深。“稅務人員開始使用執法記錄儀后，讓我們對稅務執法多了敬畏感，在回答詢問和提供資料的時候更加謹慎嚴肅。檢查過程中，稅務干部很注意自己的言行，作為納稅人心里也更加踏實。”贛州智源電力勘測設計有限公司法定代表人兼總經理楊瑞平說。

明確法制審核范圍

對重大執法決定的法制審核，曾經是執法的薄弱環節。

試點工作開展以來，法制審核主體、法制審核范圍和內容在一些試點單位予以明確。有的還制定了法制審核辦法，編制了法制審核流程，建立了重大執法決定目錄清單。

目前，重大執法決定法制審核辦法已在河北省、安徽省、廣東省廣州市、江蘇省海門市等地出臺。

作為全國唯一在全省范圍開展三項制度試點的省份，河北省出臺重大執法決定法制審核辦法，對必須要進行法制審核的情形做出了列舉式規定：可能造成重大社會影響或引發社會風險的；直接關系行政管理相對人或他人重大權益的；需經聽證程序作出行政執法決定的；案件情況疑難復雜，涉及多個法律關系的；其他法律、法規、規章規定應當進行法制審核的。

河北省還下發通知要求，各地區各部門根據執法任務輕重按比例配備法制審核人員：政府法制機構法制審核人員按照不少于本級行政執法人員總數1%的比例配備；行政執法機關法制審核人員按照不少于本部門執法人員總數5%的比例配備。

江蘇省海門市要求重大執法決定如涉及查封、扣押、拍賣等執法行為時，要求一并對采取的行政強制措施進行審核和提出意見。

浙江省寧波市出臺了《報市政府審批的行政執法決定事項目錄》和《報市政府審批的行政執法決定法制審核規程》，建立了納入市政府法制審核的事項清單和審核基本規程，出臺報市政府審批的行政執法決定法制審核內部操作流程。

2018年將全面推開

在國務院法制辦看來，三項制度試點工作不僅僅在總結試點經驗方面取得了成效，更重要的是為法治政府建設奠定了很好的基礎。衡量法治政府建設最重要的兩個指標，一個是能夠保證政府依法全面履行職能，實現政府有效管理的目標，另一個是政府濫用職權等違法行為能夠得到有效糾正。三項制度試點工作對于確保政府依法履行職責，規范行政執法行為，約束自身權力，最大限度減少權力濫用具有重要作用。

在試點中，不乏有效的創新執法方式。河北省平鄉縣400多名執法人員全部胸前佩戴執法證件執法，證上還附有二維碼。

通過這種方式，全程公示執法身份，便于公眾監督，有效解決執法人員“不亮證”“晃證”“手拿設備無法亮證”等問題，還節省了每次“掏證、亮證、驗證、收證”的時間，不再需要一個一個去出示證件，提高了執法效率。

袁曙宏透露，作為貫徹落實黨的十九大精神、加快建設法治政府的一個重要舉措，2018年將在全國各級行政執法機關全面推行三項制度。

三項制度試點工作中形成的寶貴經驗，最終將會融入到全國所有執法機關的日常執法活動中。