中央經濟工作會議明確定調,為國有經濟發展指明了新方向,為混合所有制經濟的發展解除了觀念上的束縛,為國有資本的優化有效配置提供了更大的空間。國資國企改革要圍繞資本來做文章,真正構建以管資本為主的管理體制,為國有經濟的發展營造良好體制環境。

中央經濟工作會議提出,要推動國有資本做強做優做大。過去一直強調國有企業做強做優做大,此次由“資本”代替“企業”,雖只是一詞之差,但意義十分重大,這既是國有經濟發展的新方向,也是國資國企改革思路的新突破。這意味著,今后國有經濟的發展將步入中國特色的現代化市場經濟之路,也表明國資國企改革將會取得突破性的進展。

在如何發展國有經濟的問題上,有一個基本問題長期沒解決,那就是國有經濟的微觀基礎,究竟是“資本”還是“企業”?

以往,長期受計劃體制的影響,以及發展國有經濟形成的路徑依賴,國有經濟的微觀基礎不由自主地定位在“企業”上。在這種邏輯支配下,國有經濟的發展與市場經濟的平等競爭要求產生了嚴重的內在沖突。隨著經濟發展進入新階段,如果再把國有經濟發展的微觀基礎僅僅定位在國有企業上,顯然已經不合時宜。國有資本大量參股、控股,與民間資本混合,說明國有經濟的發展已經擺脫了國企這個外殼。中央經濟工作會議明確定調,為混合所有制經濟的發展解除了觀念上的束縛,為國有資本的優化和有效配置提供了更大的空間。

產權是市場經濟的基石。所有經濟活動,都是通過產權及產權主體之間的法律關系而產生的。企業是產權的一種組織形式,國有企業僅僅是國有資本產權的一種組織形式,并不是唯一的。國有資本一旦得到授權進入市場,就以出資人身份形成各式各樣的產權,可以存在于各式各樣的企業之中。國有經濟一旦以國有資本為微觀基礎,就意味著國有經濟是“滲透式”的,具有開放性,與民營經濟可以彼此融合,相互借力,共生共榮。這無論對做強做優做大國有經濟,還是防范化解當前面臨的重大經濟金融風險,都是最優選擇。

定位在國有資本上來做強做優做大,意味著從此國有經濟的發展不再局限于國有企業這個外殼,可以在廣闊的空間發展壯大。一方面,大量國有資本存量由此可以激活,提高國有資本的效率,增強發展的新動能,防范化解重大經濟金融風險;另一方面,可以發揮國有資本的獨特優勢,融合看似對立的公共屬性與市場屬性,讓國有資本成為社會保障、公共服務、經濟安全等公共利益的強大支撐。

改革是為發展服務的。國有經濟發展路徑的變化,勢必要進一步優化國資國企改革的思路。

國有經濟定位到國有資本的發展上,也就意味著國資國企改革要圍繞資本來做文章。這需要從兩個方面來下功夫:

一是把國有資本的宏觀管理職能、投資運營職能、監督評價職能分開。這三個職能實際上構成了國有資本的所有權管理體系,但是這三個職能必須分開,不能混為一談。這就需要通過構建國有資本宏觀管理體制來體現和落實。宏觀管理職能應當就國有資本的戰略布局、中長期規劃和年度預算做出相應決策,并對國有資本的授權和投資運營制定一套相應的規則和政策,但不干預國有資本的具體投資運營。國有資本一旦進入市場,應完全依照市場規則。與此同時,還要進行監督評價與反饋,通過監督評價看投資運營是否符合國有資本的使命和戰略目標、戰略要求。

二是將國家的所有權、出資人的產權、企業的經營權分離。所有權、產權和經營權實際上是對應著三個不同的主體:一個是國家,由政府代表;一個是由國家塑造的產權主體,即投資運營公司;還有一個是企業,按照公司法設置的企業市場主體。過去基于國有企業的改革思路是“兩權分離”,即所有權和經營權分離。現在基于國有資本的改革思路,應擴展為“三權分離”,即加上產權。

所有權屬于生產關系層面的問題,涉及基本經濟制度,而由所有權衍生出來的產權屬于經濟運行層面問題,是體制機制問題。國有資本不存在所有權不清晰的問題,但存在產權不清晰的問題,也就是代表國家的具體的出資人財產權界定不清楚。通過出資人制度形成可交易的清晰產權,按照市場方式進入或退出不同的企業、行業。管資本,就是以產權為基礎。而產權與企業的經營權自然是分離的,擁有產權,并不等于擁有經營權,也不一定必須擁有經營權。經營權徹底歸于市場主體,與所有制無關。經營權與產權的聯系,可以是強聯系,如控股;也可以是弱聯系。如此才能實現“三權分離”,才可能真正構建以管資本為主的管理體制,才能為國有經濟的發展營造良好體制環境。(作者:中國財政科學研究院院長 劉尚希)