公交改革：市長和市場之間的糾結

　　公共服務市場化應推動政府職能由“槳夫”向“舵手”轉變

　　文章導讀： 一味追求低價的公共交通系統可能只是“看上去很美”。因為價廉很難物美，政府的補貼又常常是入不敷出，品質較低的公交服務很難成為所有人出行的首選。

　　《中國經濟周刊》記者 王克 | 江蘇報道

　　(本文刊發于《中國經濟周刊》2017年第40期)

　　按照交通運輸部、公安部和中華全國總工會下發的《關于組織開展2017年“公交出行宣傳周”活動有關事項的通知》，今年9月18日至24日是全國“公交出行宣傳周”，各地組織開展“百城市長乘公交”活動，旨在培育“優選公交、綠色出行”的城市公共交通文化，積極引導社會公眾參與城市公共交通治理。

　　然而，現階段，大部分城市還沒有真正把握公交事業的內在規律，虧損如影隨形，公共交通的服務品質還有待提升。

　　廉價的公共交通系統只能是“看上去很美”？

　　《中國經濟周刊》記者調研發現，各地的市長們對于城市公交的定位正在形成共識：不以營利為目的的政府購買服務。降價、免費等民意訴求影響著市長們的“決策”。

　　但一味追求低價的公共交通系統可能只是“看上去很美”。因為價廉很難物美，政府的補貼又常常是入不敷出，品質較低的公交服務很難成為所有人出行的首選。

　　記者梳理相關資料看到，1元/次被很多城市作為公共交通的基準價格。

　　反觀香港和新加坡，情況就有所不同——香港公交的定價理念是“對乘客及營運者都公道”，調整依據是“前一年12月綜合消費物價指數及運輸服務業名義工資指數”。香港有90%的市民選乘公共交通，香港以上海1/3的城市道路里程完成了與上海相同的城市交通流量，每天的公交出行人次以千萬計；新加坡則堅持根據運營成本的變化調整公交票價，以“收入大于成本”確保其能夠“與私家車成為競爭對手”，便捷、快速、舒適使得市民的公交出行率超過60%。

　　城市公交并非低端的交通方式。武漢商學院教授黃煥山就曾提出，公共交通應該是所有人首選的出行工具。“車來了”CEO邵凌霜說，如今的中國，開車的不一定是富人，但坐公交的多數是窮人，而理想的城市不應該是這樣的。他認為，富人也坐公交才是城市文明的標志。

　　還有研究者將視線瞄向了城市白領，認為專車、快車、順風車等正在改變他們的出行習慣，而一旦這個習慣形成，再促使其向公共交通轉移將十分困難。

　　政府發揮作用不等于政府自己干

　　《中國經濟周刊》記者調研發現，迫于地方財政的不堪重負，多數大中城市曾普遍進行過公交“市場化”嘗試，主要形式有官辦民營、參股控股、掛靠承包等。

　　但多年過去，罕見什么成功的案例，部分企業認為“政府購買公交服務”變成了“政府卸掉財政包袱”。這其中就存在著這樣的矛盾——政府的思維是“你搞得好我才會給你錢”；企業的想法則是“你給了錢我才能搞得好”，因此缺乏改善服務品質的主動性和積極性。

　　有數據表明，大多數城市的財政補貼不足以抵消運營虧損，公交票價又不能大幅上漲。廣州免費乘車人群超過全市公交乘客總量的10%，公交企業每年要為此承擔數億元開支；上海某公交集團40%的遠郊線路嚴重虧損，這些線路經濟效益無從談起。

　　另外，在許多城市，為完成節能減排任務而進行公共汽車更新換代，其巨額成本也需要企業部分甚至全部自我消化。

　　以南京為例，公共汽車保有量已達8000輛，若將純電動汽車的置換比例確定為80%，所需資金可謂天文數字；由于電動公交的實際運力相對普通公交會有所下降，為確保正常調度，車輛總數還需進一步增加，這又是一筆不菲的花銷。

　　在公交消費的需求側，社會對公交的要求也常常讓企業直呼頭疼。2013年，在長沙，公交票價依車輛類型而定，空調車票價兩倍于普通車。由于空調車比例不高，為滿足需求，公交企業自行加裝空調后卻引發了質疑——從引擎功率到安全隱患一路刨根問底，“搖身一變票價翻番”之類的指責也不絕于耳。迫于輿論壓力，長沙市客管局也對涉事企業下發整改通知，要求“私自改裝”的空調車按普通車計費，空調自然不再打開。更早于2009年，西安有一路“村村通”公交，因開通后幾乎沒有客源而成了“搬椅子線路”，運行頻率從5次/日降至1次/日，但此舉隨即引來質疑，最終結果是，該線路從原來的5次/日增加到20次/日，盡管乘客依然寥寥無幾。

　　2005年以后，北京、上海、重慶等地民營公交陸續悄然離場，包括創造兩年營收39188萬元、凈利7303萬元的A股上市公司北京巴士股份有限公司于2006年剝離城市客運業務。長春公交也在堅持了17年之后于2010年宣告“用三年時間逐步收回合作線路”，官方的說法是“公共產品屬性的回歸”。

　　然而，“回歸官營”數年以后，城市公交的改善并不明顯，時至今日，公共交通系統的財政補貼還是居高不下，而公交出行繼續需要市長呼吁。北京大學教授王錫鋅因此發問：“改來改去只是在所有制上打轉，運營體制到底改了沒有？”他認為，政府發揮作用并不意味著就是政府自己來辦。

　　公共服務市場化有待破題

　　縱觀全球，城市公交的市場化發展困境并非只在中國出現，西方國家亦曾有過相似的經歷。如倫敦地鐵在過去150多年間就歷經多次“折騰”——被政府賣給私人，后者經營不下去再賣回給政府，如此多次反復。或許正因為如此，公共交通的民營化總體呈下降態勢，“收歸國有”正逐步回潮。

　　北京大學政府管理學院教授周志忍認為，歐美國家數十年實踐驗證了一個鐵律，那就是公共服務市場化始終是有限的市場化，這種有限性一方面體現在市場化領域的有限，另一方面則體現為市場化程度的有限。

　　從“撇清政府和企業的關系”到“厘清政府和企業的職責”，一個“輪回”之后，許多地方又開始了新的探討和嘗試，上海就有“行業公益性，運作市場化”的專家建言，并認為實現這一目標的關鍵在于如何組成政府與企業的合作治理結構。

　　《中國經濟周刊》記者在江蘇看到，政府在公共交通規劃設計、基礎設施投資建設等方面的作用日益明顯。

　　到目前為止，該省城市公交線路已經超過3700條，運營公交車4.3萬輛，運營總長度近6.9萬公里；13個設區城市公交專用車道長度超過1000公里，普遍建立的公共自行車系統有效緩解了公共交通的“首末一公里”難題；“暢行江蘇”手機APP系統全面上線提供實時公交信息，讓市民能夠“掐點出門”，公共交通“一卡通”則在省內片區異地互惠的基礎上與國內100個城市實現互聯互通。

　　2017年8月，常州101座公交BRT站臺上的二維碼掃碼設備正式啟用，自此，該市進入了公共交通的手機支付時代；9月中旬，國家智能交通綜合測試基地落戶無錫，“公交優先”控制系統自動調節交通信號，使公交車平均車速提高了10%以上。

　　江蘇省運用公共政策和財政手段營造和保障更為完善的公交環境，對此，許多業內人士認為這具有良好的導向性。

　　進入10月，南京雨花南路公交停車場光伏電站正式安裝，裝機容量244kW的小型電站預計年發電量可達28萬千瓦時，除了滿足自身需求還有余電并入國家電網進行銷售。南京的“公交光伏電站”被看作是香港公交“以物業補貼主業”模式的雛形，在具體運營中市場將如何發揮應有作用備受期待。

　　上海行政學院教授何海兵指出，公共服務市場化的定位應當是推動政府職能由“槳夫”向“舵手”轉變。黨的十八屆三中全會提出：“凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。但公共服務真正市場化運營還有待破題。

　　香港多元化的公共交通體系

　　香港運輸署曾有統計顯示：香港平均每天公共交通乘客人數為1160萬人次，公共交通成為90%市民的出行選擇方式。

　　其中，鐵路系統是香港公共運輸系統的骨干和使用率最高的公交，路線全長約240公里，每日載客量占公共運輸總載客量約36%。有軌電車則是至今保留的一種傳統、古老的公共交通方式，全港總共有164輛雙層電車，電車平均每日載客約23萬人次。

　　其他陸路交通工具主要包括專營巴士、公共小型巴士、的士和非專營的居民巴士等，總共有300多條線路，占公共交通總客運量的60%。專營巴士是全港載客量最多的陸路交通工具，每日載客量約占公共交通總載客量的32%。特別需要指出的是，香港的城市專營巴士絕大多數為雙層，大大提高了城市流動效率。

　　這些多元化的公交方式，通過分布在密集城市建筑中的公交站場，實現了陸路交通與軌道交通的無縫接駁，市民只要搭乘一趟公交車就可以乘坐到軌道交通。這種多元化、可選擇、互動配合的公交方式，為提高香港的流動性、高效暢通提供了堅實的基礎。