近幾年北京霧霾問題日益嚴(yán)重，按照北京環(huán)保局統(tǒng)計，2016年北京空氣達(dá)標(biāo)天數(shù)只有全年一半多一點，雖然趨勢上比2015年有好轉(zhuǎn)，但空氣級別良以上占比只有11%，而海南、昆明等達(dá)到90%以上。北京市空氣污染中，各類污染物都有一定貢獻(xiàn)，而PM10的占比最大。工業(yè)、尾氣、燃煤、揚塵、氣流、濕度、環(huán)境等都是霧霾形成的重要原因。今年前半年，北京的霧霾天氣相對以往又有所好轉(zhuǎn)，但是今年9月3日，國家環(huán)保部向媒體通報，認(rèn)為由于西伯利亞冷高壓弱于常年，推測今年秋冬季天氣形勢不容樂觀，重污染天氣將提前到來。這意味著未來幾個月霧霾的防護(hù)問題會盡快提上日程。

面對空氣污染這個難題，北京市已經(jīng)出臺了很多措施。比如煤改清潔能源、壓減電力行業(yè)的本地排放、改造燃煤鍋爐、治理高排放機動車、管控重型柴油車、加大工業(yè)企業(yè)調(diào)整退出步伐、促進(jìn)排放揮發(fā)性有機物重點行業(yè)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、加強執(zhí)法監(jiān)督和地區(qū)間協(xié)作等。9月16日住建委剛剛發(fā)布的《2017—2018年秋冬季建設(shè)系統(tǒng)施工現(xiàn)場揚塵治理攻堅行動方案〉的通知》進(jìn)一步吸引了大家注意。《通知》要求在冬季采暖季的11月15至次年3月15日，在各主城區(qū)，停止各類道路工程、水利工程等土石方作業(yè)和房屋拆遷施工，只有特殊項目單獨審批才能開工，不遵守的企業(yè)將被懲治。

《通知》中規(guī)定的通過減少相關(guān)項目施工減少揚塵治理冬季霧霾會有很大效果嗎？幾乎可以肯定的說效果不會太大。首先，相比于周邊工業(yè)排放、本地汽車揚塵和尾氣污染以及冬季燃煤等排放，施工造成揚塵導(dǎo)致的霧霾污染一直被認(rèn)為要小得多。第二，在北方，由于溫度原因，冬季本身施工項目就很少，在冬天采暖季禁止施工，本身的沖擊也就很小。

那么《通知》會有什么作用呢？我覺得目前它主要反映了市政府治理霧霾的決心。長期以來，眾多企業(yè)不顧對公眾損害制造污染排放而不用負(fù)責(zé)任，這種具有負(fù)外部性的行為今后一定會面臨越來越嚴(yán)重的懲治。在《通知》這個相對較容易實行影響較小的政策之后，相信其他部門還會有更嚴(yán)厲的治理政策出臺。

通過《通知》我們還可以看到什么呢？我認(rèn)為就是其反應(yīng)的政府的治理污染的政策選擇可以更有有效率的辦法。

在經(jīng)濟學(xué)中，治理類似污染這種負(fù)外部性的行為一般都會提到三種辦法：行政管制、庇古稅和可交易污染許可證。行政管制就是強行設(shè)定企業(yè)生產(chǎn)和排放份額，類似當(dāng)前《通知》這樣的強制關(guān)停項目。庇古稅是針對排放收取一定的比例稅，以稅收的方式對污染行為進(jìn)行懲罰矯正。可交易污染許可證是對排放企業(yè)發(fā)放總的排放限額，但允許企業(yè)間就限額進(jìn)行市場化買賣。一般的結(jié)論是，通過稅收和可交易污染許可證的方式可以達(dá)到比簡單行政管制更好的結(jié)果。即：達(dá)到相同的減排目標(biāo)，但產(chǎn)生的經(jīng)濟效率損失較小。這主要有兩個原因：第一，行政管制往往不能有效識別企業(yè)減排成本，從而不能做到讓減排成本比較低的企業(yè)去減排，強制減排最后有可能使得減排成本較高的企業(yè)也被迫減排，這就在同樣的減排總量目標(biāo)下沒有達(dá)到社會成本最低的結(jié)果。第二，行政管制缺乏激勵效應(yīng)，即當(dāng)減排到行政管制目標(biāo)后企業(yè)就不再有進(jìn)一步減排動力，而稅收和許可證仍然能夠激勵企業(yè)進(jìn)一步減少排放從而減少稅收成本，或者將多余的排放指標(biāo)交易到市場上獲利。

稅收方式和可交易污染許可證方式也有一定不同。理論上，庇古稅一般將稅率設(shè)定為和排污造成的邊際成本相等。但在現(xiàn)實中，由于信息不完全和不對稱，政府部門并不了解排污造成的成本到底有多大，因此很難準(zhǔn)確設(shè)定稅率。同時，如果以減排總量為目標(biāo)，也很難設(shè)定合適稅率使得排污總量恰好達(dá)到目標(biāo)水平。而可交易污染許可證可以通過許可證的發(fā)行限額保證達(dá)到減排目標(biāo)水平，并且由于每個企業(yè)可交易彼此配額，因此在充分競爭市場能夠保證最低成本減排企業(yè)排放最多污染，從社會看也是有效率的結(jié)果。但許可證同樣依賴充分的信息和競爭性市場。稅收和許可證的另一個區(qū)別是稅收收入歸入政府，而除非拍賣成交，許可證往往是免費發(fā)放，交易收入歸入企業(yè)。

從當(dāng)前北京霧霾治理現(xiàn)狀看，稅收和可交易的許可證都是可行辦法，其中可交易污染許可證是比較理想的辦法，能夠在信息不完全情況下有效率地達(dá)到減排目標(biāo)。

《通知》反映的全面禁止相關(guān)施工是否反映了政府沒有意識到行政管制的可能低效率呢？或者沒有認(rèn)識到許可證的好處？事實當(dāng)然并非如此。在本世紀(jì)初幾年，政府就在嘗試就水資源等分配采用交易許可證辦法。對于排污的交易許可證也已經(jīng)討論多年，在思想上其實是成熟的。并且，2016年11月，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，提出我國要將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，明確排污許可證將按行業(yè)分步實現(xiàn)對固定污染源的全覆蓋，率先對火電、造紙行業(yè)企業(yè)核發(fā)排污許可證，2020年全國基本完成排污許可證核發(fā)，實現(xiàn)“一企一證”。2017年6月22日，北京市首批排污許可證發(fā)證給幾家企業(yè)，標(biāo)志著這種治理污染的方法已經(jīng)開始全面進(jìn)入操作階段。目前的困難不是在認(rèn)識上，而是在執(zhí)行能力上。監(jiān)測排污的技術(shù)存在困難，使得我國環(huán)保部門還無法實現(xiàn)對企業(yè)排污量進(jìn)行連續(xù)性準(zhǔn)確監(jiān)測，而這恰恰是總量控制與排污許可證制度推行的根本條件之一。

因此，和其他政策一樣，在政策設(shè)計關(guān)注效率的同時，要加大政策執(zhí)行能力建設(shè)。技術(shù)能力和執(zhí)行能力建設(shè)進(jìn)度，決定了在治理污染方面，更有效率的許可證方法替代簡單行政管制方法的速度。

（孫文凱，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）