地方政府債務(wù)公開情況最差，平均分僅相當(dāng)于20分

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 張璐晶 | 北京報(bào)道

政府財(cái)政公開透明是貫徹依法治國的要求，是推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化、提高政府治理能力的重要方面。

從2012年起，清華大學(xué)公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心每年定期推出《中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》。《中國經(jīng)濟(jì)周刊》作為課題組授權(quán)獨(dú)家首發(fā)的媒體，過去幾年來見證了財(cái)政透明度報(bào)告的逐步完善和改進(jìn)。

《2017年中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》(下稱《2017報(bào)告》)對(duì)全國除海南省三沙市以外的295個(gè)地級(jí)及地級(jí)以上城市和358個(gè)縣級(jí)市的財(cái)政透明度狀況進(jìn)行了研究。今年的財(cái)政透明度指標(biāo)體系在第3部分“其他重要的財(cái)政信息”中調(diào)整與增加了若干項(xiàng)目，包括政府性債務(wù)、產(chǎn)業(yè)投資基金及政府與社會(huì)資本合作(PPP)等的公開情況。

報(bào)告課題組負(fù)責(zé)人、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授俞喬告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“與2012年首發(fā)研究報(bào)告結(jié)果比較，可以觀察到，中國市級(jí)政府財(cái)政公開與透明情況連續(xù)5年有了較大進(jìn)步，通過財(cái)政透明公開可以有效改善政府管理水平，提高國家治理能力。”

財(cái)政“四本賬”公開情況繼續(xù)提升，北京、廣州、杭州位列前三，商丘市、駐馬店市、金昌市排名倒數(shù)

衡量政府財(cái)政透明度的核心指標(biāo)是市級(jí)政府對(duì)預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況，即“四本賬”的公開情況(編者注：“四本賬”包含公共財(cái)政、政府性基金、國有資本經(jīng)營以及社保基金)。

《2017報(bào)告》認(rèn)為，今年各類市級(jí)政府財(cái)政信息公開情況尤其是預(yù)決算部分較往年有了很大的進(jìn)步，“四本賬”的公開情況較去年有所提升，大部分城市都給出了較為完善的2016年預(yù)算執(zhí)行以及2017年預(yù)算報(bào)告。

地級(jí)及地級(jí)以上城市財(cái)政透明度有明顯進(jìn)步。去年295家地級(jí)及地級(jí)以上城市的平均得分為44.62分，而今年295家地級(jí)及地級(jí)以上城市政府的平均得分為49.33分(見表1)。

《2017報(bào)告》顯示，各城市得分在50～60之間的最多，有69個(gè)；其次為得分在40～50之間的城市，有57個(gè)；得分位于60～70的城市有42個(gè)；得分位于30～40的城市有40個(gè)；得分超過80的城市共有5個(gè)，分別是北京、廣州、杭州、上海和煙臺(tái)。整體得分情況明顯優(yōu)于去年。

在過去幾年里，北京、廣州、上海在歷年財(cái)政信息公開工作方面都處于領(lǐng)先的位置。今年杭州和煙臺(tái)異軍突起，政府財(cái)政透明度有了較大的提升，進(jìn)入了排名前五的城市行列。事實(shí)上，排名前十位的城市得分比較接近，差別主要體現(xiàn)在今年新增的“地方政府債務(wù)”“產(chǎn)業(yè)投資基金”和“政府與社會(huì)資本合作(PPP)”等“其他重要的財(cái)政信息”部分。其中，杭州市和煙臺(tái)市除了詳細(xì)公布“四本賬”外，還對(duì)這部分信息做了較好的披露。

而排名倒數(shù)30位的城市全都沒有對(duì)本市的2016年預(yù)算執(zhí)行和2017年預(yù)算報(bào)告詳細(xì)公開，大部分僅僅在報(bào)告正文中對(duì)“四本賬”某些項(xiàng)目總額進(jìn)行了介紹，但基本細(xì)項(xiàng)則無從得知。排名靠后的城市在“其他重要的財(cái)政信息”方面同樣表現(xiàn)不佳，難以達(dá)到中央和社會(huì)公眾對(duì)于財(cái)政信息公開的要求與期望。其中河南省商丘市、駐馬店市以及甘肅省金昌市位列最后三名。

地方政府債務(wù)公開情況差，平均分僅相當(dāng)于20分，最低分為0分

長期以來，國家都在嚴(yán)控地方政府債務(wù)規(guī)模，但各地對(duì)于地方債務(wù)的公布情況并不樂觀。

政府債務(wù)公開包括以下具體指標(biāo)：債務(wù)限額及總額、債務(wù)類別、具體債務(wù)項(xiàng)目、各轄區(qū)債務(wù)情況。從地級(jí)及以上市政府在政府債務(wù)公開方面的得分情況看，按總分為80分計(jì)，最低分為0分，最高分為45分，平均分僅為16分(相當(dāng)于100分計(jì)的20分)。

債務(wù)限額和總額公布情況較好，在295個(gè)地級(jí)及以上市政府中，共有201個(gè)公布了2016年度的債務(wù)限額和債務(wù)總額，這其中的大多數(shù)市政府對(duì)專項(xiàng)債務(wù)和一般債務(wù)兩個(gè)類別的總額進(jìn)行了公開。但在具體的債務(wù)項(xiàng)目方面則公開情況較差，僅有37個(gè)城市的政府對(duì)債務(wù)的具體使用項(xiàng)目有所公開。

2016年，政府性債務(wù)的公開情況較2015年有所進(jìn)步，68%的地級(jí)市政府公布了省級(jí)劃定給本市的債務(wù)限額和當(dāng)年的債務(wù)余額，但普遍沒有對(duì)具體的債務(wù)結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目情況加以說明。

2017年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(43號(hào)文件)明確要求將地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。不過，當(dāng)前從法律法規(guī)上還缺乏對(duì)地方政府債務(wù)更加明確的定義和口徑。

課題組負(fù)責(zé)人俞喬告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，從內(nèi)容上看，我國地方政府的總體債務(wù)公布應(yīng)當(dāng)包括：地方政府債券、政府具有擔(dān)保或救助責(zé)任的政府融資平臺(tái)公司負(fù)債、向金融機(jī)構(gòu)借款等。但是，市級(jí)政府公開的債務(wù)信息中，多數(shù)僅披露政府債券的情況，未能完整、全面與及時(shí)地公開所有政府債務(wù)。

據(jù)俞喬分析，地方政府債務(wù)難以公開的主要原因可能有：一、在當(dāng)前嚴(yán)防地方政府債務(wù)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境下，不當(dāng)舉債可能被問責(zé)的壓力使地方政府對(duì)債務(wù)情況十分敏感；二、地方政府融資平臺(tái)仍然承擔(dān)大量政府性債務(wù)，難以進(jìn)行披露；三、政府性債務(wù)除了直接債務(wù)外，還有大量的擔(dān)保債務(wù)，在公開上存在技術(shù)困難和缺乏激勵(lì)機(jī)制。

他認(rèn)為，要進(jìn)一步完善政府債務(wù)信息公開，除了對(duì)本級(jí)政府債券的規(guī)模進(jìn)行公開外，對(duì)債券的種類、利率、期限、用途等也要進(jìn)行全方位公布。更為重要的是，應(yīng)加快權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。

全國有235個(gè)城市沒公開產(chǎn)業(yè)投資基金信息，127個(gè)城市沒公開PPP項(xiàng)目信息

近年來，隨著中央政府提高對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范和加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的管理，產(chǎn)業(yè)投資基金和PPP方式逐漸成為地方政府推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和區(qū)域性產(chǎn)業(yè)政策的重要方式，相關(guān)的財(cái)政資金使用情況同樣需要公開。

在這一背景下，2017年的財(cái)政透明度指標(biāo)體系增加了這兩部分內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)投資基金公開部分由兩個(gè)具體指標(biāo)組成：1)在政府門戶網(wǎng)站及財(cái)政局網(wǎng)站能查詢到的產(chǎn)業(yè)基金個(gè)數(shù)；2)是否在政府預(yù)決算報(bào)告或政府工作報(bào)告中公開產(chǎn)業(yè)投資基金總額。從地級(jí)及以上市政府公開情況上看，只有60個(gè)城市在此項(xiàng)目上得分，235個(gè)城市得分為0，其中僅23個(gè)城市在政府預(yù)決算報(bào)告或政府工作報(bào)告中有公開本市產(chǎn)業(yè)投資基金的規(guī)模。

PPP公開的指標(biāo)為在市政府網(wǎng)站(及財(cái)政局網(wǎng)站)上檢索到的PPP項(xiàng)目公開數(shù)目，包括項(xiàng)目名稱和項(xiàng)目金額。從公開情況上看，地級(jí)及以上市政府中仍有127個(gè)城市沒有關(guān)于PPP項(xiàng)目的公開信息。在PPP公開環(huán)節(jié)上表現(xiàn)較好的是廣州市，在其財(cái)政信息公開欄目中，與預(yù)決算公開一并增設(shè)了PPP項(xiàng)目公開欄目。

產(chǎn)業(yè)投資基金和PPP項(xiàng)目中均有財(cái)政出資的部分，理應(yīng)對(duì)政府出資的金額、項(xiàng)目用途等進(jìn)行公開。但絕大部分城市并沒有對(duì)此進(jìn)行專門的說明，部分城市采取新聞公告的方式加以整理，但仍缺乏正式的披露制度。

地方政府債務(wù)余額的信息一般是在上年度的預(yù)算執(zhí)行及本年度的預(yù)算報(bào)告中公布，如表2所示，地方政府債務(wù)透明度較高的這30個(gè)城市公布的2016年度債務(wù)余額均在中央政府劃定的債務(wù)限額之內(nèi)。在具體債務(wù)的使用項(xiàng)目上，部分城市如北京、上海、珠海等城市有加以說明，而大多數(shù)城市則較少公布債務(wù)資金使用信息。

此外，地級(jí)市財(cái)政和其轄區(qū)內(nèi)的縣級(jí)財(cái)政作為兩大獨(dú)立的預(yù)算單位分別對(duì)本級(jí)債務(wù)預(yù)決算負(fù)責(zé)，但地級(jí)及以上市政府在每年的“兩會(huì)”上會(huì)對(duì)全市的整體財(cái)政情況作匯報(bào)，有義務(wù)對(duì)全市各縣市的債務(wù)情況進(jìn)行統(tǒng)一公開。然而，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在295個(gè)地級(jí)及以上城市中，僅有63個(gè)城市對(duì)市內(nèi)各轄區(qū)、縣的債務(wù)限額和年度余額進(jìn)行集中公布。

俞喬表示，各級(jí)政府將每一分財(cái)政資金的來源、用途都公示出來有利于不折不扣地貫徹預(yù)算制度。而且，通過不斷提高公共財(cái)政的公開透明程度，也為地方政府融資提供了基本依據(jù)，對(duì)于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)有積極作用。