5月30日，國務(wù)院發(fā)出通知，為進(jìn)一步推動黨中央、國務(wù)院重大決策部署和政策措施貫徹落實(shí)，將開展今年以來的第四次大督查。在督查適度擴(kuò)大總需求方面，貫徹落實(shí)促進(jìn)民間投資“26條”政策措施，推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）情況是督查重點(diǎn)之一。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，作為刺激民間資本活力重要方式的PPP備受各級政府熱捧。3年來，許多地方政府紛紛推出PPP項(xiàng)目，全國所涉項(xiàng)目資金額已達(dá)到萬億級別。隨著各地不少項(xiàng)目真實(shí)落地，一些問題也越來越清晰地顯現(xiàn)出來。其中一個(gè)比較突出的現(xiàn)象是，本應(yīng)是民資唱A角的大戲中，國資唱A角的機(jī)會比民資要多得多，拉動民間投資的PPP初衷似乎不盡如人意。

“福建有6000多家建筑企業(yè)，具有代表性的龍頭企業(yè)有57家，其中民營企業(yè)占32家。但我們根據(jù)福建省政府采購網(wǎng)政府和社會資本合作PPP項(xiàng)目信息公告統(tǒng)計(jì)，去年元月至今中標(biāo)公告的項(xiàng)目中，沒有一家民營性質(zhì)的龍頭企業(yè)取得PPP項(xiàng)目中標(biāo)資格（聯(lián)合體除外）。”5月初，記者在隨全國政協(xié)的一次調(diào)研中，有點(diǎn)驚訝地聽到一位福建建筑業(yè)民營企業(yè)家這樣“吐槽”。為了求證，記者在福建省政府采購網(wǎng)查詢從2015年12月至2017年3月的PPP中標(biāo)公告中，的確發(fā)現(xiàn)，至少在這個(gè)時(shí)間段里，鮮有福建建筑民企中標(biāo)。

今年3月全國兩會期間，全國工商聯(lián)把一份PPP內(nèi)容的提案列為本界別的兩個(gè)重點(diǎn)提案之一，其中民企參與PPP難的問題引起輿論關(guān)注。

那家福建民企呼應(yīng)式地“吐槽”，“吐”出了一個(gè)問題：民企參與PPP難嗎？

萬億PPP市場點(diǎn)燃民企興奮點(diǎn)

在當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，PPP是地方政府去杠桿和補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)短板的重要抓手，在公共產(chǎn)品和服務(wù)中引進(jìn)社會資本，為民營資本帶來了新的投資機(jī)遇。

在PPP框架下，政府部門利用民間資金解決基礎(chǔ)設(shè)施短缺的問題，發(fā)揮社會資本的高效率，獲得公共服務(wù)的社會、經(jīng)濟(jì)效益；而社會資本則主要通過資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢，賺取合理利潤。

政策紅利的刺激是民企參與PPP的最主要原因。黨的十八大以來，中央相繼出臺了大量的與PPP直接相關(guān)的政策，例如國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》；財(cái)政部出臺《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》；國家發(fā)展改革委出臺《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》等。這些文件透露出強(qiáng)烈信號，一致歡迎民間資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)，政府還會開放一些過去被視為壟斷的領(lǐng)域給社會資本。

有民營企業(yè)家告訴本報(bào)記者，從經(jīng)濟(jì)的角度看，PPP為行業(yè)各產(chǎn)業(yè)鏈條找到了市場成長空間，甚至還可能從中獲得別的新機(jī)遇；而參與的企業(yè)則進(jìn)一步擴(kuò)大市場占有率，例如建筑業(yè)、環(huán)保治理行業(yè)等。

全國政協(xié)委員、福耀玻璃集團(tuán)創(chuàng)始人曹德旺認(rèn)為，民企參與PPP，不是掙“快錢”的生意，掙的是時(shí)間差的生意。若干年之后，如果沒有大的政策風(fēng)險(xiǎn)，這些投資仍會有升值空間。

來自4月28日財(cái)政部的全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫第6期季報(bào)顯示，截至2017年3月末，已簽訂PPP項(xiàng)目合同進(jìn)入執(zhí)行階段的示范項(xiàng)目464個(gè)、投資額11900億元、落地率66.6%；比上月新增56個(gè)項(xiàng)目、1739億元、提高10.8個(gè)百分點(diǎn)；比去年末新增101個(gè)項(xiàng)目、2519億元、提高16.8個(gè)百分點(diǎn)；比去年同期新增391個(gè)項(xiàng)目、新增9633億元、提高31.5個(gè)百分點(diǎn)。

季報(bào)同時(shí)披露了民企方面的信息：455個(gè)示范項(xiàng)目的簽約社會資本共716家，其中民企占36.6%，比上月統(tǒng)計(jì)結(jié)果減少1.3個(gè)百分點(diǎn)；民企參與示范項(xiàng)目215個(gè)，占47.3%，比上月統(tǒng)計(jì)結(jié)果減少0.3個(gè)百分點(diǎn)，覆蓋15個(gè)領(lǐng)域。季報(bào)評價(jià)說，“民營企業(yè)占比略有波動，參與行業(yè)領(lǐng)域增多。”

如此看來，即便公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目只有中低回報(bào)，對民企還是頗具吸引力。

緣何民企“吐槽”多

數(shù)據(jù)庫里有火辣辣的數(shù)字，而在民間，有些聲音“涼冰冰”。

“PPP就是政府、國企、銀行的‘三國演義’，民企的機(jī)會少得很。”一位重慶的建筑業(yè)民營企業(yè)家日前這樣對記者說。

上述福建企業(yè)家的企業(yè)已有20多年的歷史，他告訴記者，這主要體現(xiàn)在，第一，相當(dāng)部分項(xiàng)目在招標(biāo)文件中設(shè)置條件直接排除民企參與資格，有的項(xiàng)目甚至在招標(biāo)公告上直接要求央企、國企參加投標(biāo)。

第二，一些政府官員的思維仍然停留在過去的傳統(tǒng)思維中，習(xí)慣依靠行政命令推動PPP項(xiàng)目，而不是按市場經(jīng)濟(jì)去做事。尤其是在高壓反腐的形勢下，部分領(lǐng)導(dǎo)干部為避免所謂“官商勾結(jié)”之嫌，刻意與民企保持距離，并不希望與民企打交道。“民企感受PPP的政策獲得感不足，最關(guān)鍵的原因還是有關(guān)部門貫徹落實(shí)國家發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)不到位，某些政府官員所有制歧視依然頑固存在。”他說。

第三，在融資方面，這位企業(yè)家就更是苦水一肚子。他說，PPP項(xiàng)目也融資“難”和“貴”。銀行在貸款利率上民企與國企是有差別的，貸給國企按基準(zhǔn)利率執(zhí)行，貸給民企利率至少上浮20%。“如果投資1億元的PPP項(xiàng)目，合作期10年，按照現(xiàn)行的利率水平民企投資，就得多承擔(dān)總投資額的5.9%成本。”

記者前不久從安徽省宿州市發(fā)展改革委獲悉，目前宿州市已有28個(gè)項(xiàng)目與社會資本方簽訂了PPP協(xié)議并進(jìn)入實(shí)施階段，其中純民營資本出資的占8個(gè)。

“宿州的情況已經(jīng)很好了。”一位全國工商聯(lián)的研究人士認(rèn)為。

這位人士說，這兩年，全國工商聯(lián)不僅在全國民企中推廣PPP，也對民企參與PPP的情況開展過調(diào)研，從基層了解到不少“民聲”。

今年全國兩會上，全國工商聯(lián)遞交了《關(guān)于進(jìn)一步完善政策鼓勵民間資本參與PPP的提案》，除了上述企業(yè)家所關(guān)注的方面，全國工商聯(lián)的提案還指出，地方政府部門行為不規(guī)范、隨意性大，損害了民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的熱情。例如，一些地方政府推出的PPP項(xiàng)目信息不透明，導(dǎo)致民營企業(yè)對PPP項(xiàng)目真?zhèn)坞y辨等。

全國工商聯(lián)的提案指出，為更好地鼓勵和支持民間資本參與PPP項(xiàng)目，應(yīng)推進(jìn)政策文件落地落細(xì)，清理歧視性準(zhǔn)入門檻，破除行政壟斷和行業(yè)壟斷，使民間資本真正成為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體。

為了減少國資對民資的“擠出效應(yīng)”，全國工商聯(lián)建議首先在門檻設(shè)置上給民資留出一定的空間。全國工商聯(lián)提案認(rèn)為，國家相關(guān)部門出臺完善政策，應(yīng)重新解釋或規(guī)范PPP定義。PPP模式即政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership）。但是，Private的本意為“私人資本”，國內(nèi)翻譯為“社會資本”，這樣的話，我國的PPP項(xiàng)目實(shí)施發(fā)生了很大變化。提案建議，國家相關(guān)部門對“政府和社會資本合作”的PPP項(xiàng)目參與主體中的社會資本作補(bǔ)充說明，規(guī)定社會資本中的國有資本權(quán)益占比不超過一定比例（如20%）才能視為合格合規(guī)的“社會資本”。

許多民企的總體實(shí)力較國企弱是不爭的事實(shí)，既然PPP中關(guān)鍵的一方是社會資本，就應(yīng)考慮到民企的這些實(shí)際狀況。因此，全國工商聯(lián)提案建議，及時(shí)更新并規(guī)范PPP項(xiàng)目庫建設(shè)，力爭能夠?yàn)槊駹I企業(yè)推出一批做得了、做得好的項(xiàng)目。鼓勵民營企業(yè)（包括創(chuàng)新能力強(qiáng)、科技含量高的中小企業(yè)）作為聯(lián)合體進(jìn)入PPP項(xiàng)目建設(shè)服務(wù)領(lǐng)域。

針對民企融資難與融資貴的問題，全國工商聯(lián)提案建議，進(jìn)一步加大財(cái)政、金融支持力度。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對民間資本參與PPP項(xiàng)目提供中長期、大額度貸款制度，并實(shí)行基準(zhǔn)利率或給予利率優(yōu)惠。鼓勵并大力發(fā)展PPP領(lǐng)域相關(guān)股權(quán)投資基金，鼓勵并引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、社保基金等追求低風(fēng)險(xiǎn)、長期穩(wěn)定收益投資的資金進(jìn)入PPP領(lǐng)域。

把權(quán)力和資本都關(guān)進(jìn)管理規(guī)范的籠子、“法律”籠子

在全球范圍內(nèi)，PPP模式已經(jīng)廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，英國、澳大利亞、加拿大、美國、日本等國的成功經(jīng)驗(yàn)也在各經(jīng)濟(jì)體中發(fā)揮引導(dǎo)與推動作用。而中國在公共服務(wù)眾多細(xì)分領(lǐng)域中開展大規(guī)模實(shí)踐，還是這幾年的事情。

雖然，上世紀(jì)90年代開始，我國市政公用領(lǐng)域也出現(xiàn)了不少類似PPP實(shí)踐，總結(jié)了一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。但是，隨著中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，時(shí)移勢易，以前過河的經(jīng)驗(yàn)不一定能適用于現(xiàn)在，而一些過去就存在的共性問題至今依然存在。簡言之，中國PPP尚處在初級階段，問題多多是必然現(xiàn)象。

這兩年，我國規(guī)制PPP的“紅頭文件”、法律條款不少，可是，PPP推廣過程中參與各方權(quán)責(zé)不清、利益保護(hù)機(jī)制不完善等一系列問題還是屢屢亮起了“黃”燈、“紅”燈。

一些全國人大代表、全國政協(xié)委員多次指出，這反映出了當(dāng)前專門針對PPP的法律的缺失。以問題為導(dǎo)向構(gòu)建PPP法律制度迫在眉睫。

事實(shí)上，去年7月8日基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營發(fā)展論壇上，國家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)同志披露，本世紀(jì)初，國家發(fā)展改革委就已開始了PPP立法的前期研究工作，多次向全國人大和國務(wù)院提出立法建議，最終列入第十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃，并連續(xù)3年列入國務(wù)院年度立法計(jì)劃。

今年5月，有關(guān)PPP立法的消息不斷出現(xiàn)，新華社轉(zhuǎn)載某權(quán)威媒體的消息說，由國務(wù)院法制辦牽頭的PPP立法正在提速，已經(jīng)準(zhǔn)備了一個(gè)條例的初稿。

從長遠(yuǎn)看，把權(quán)力和資本都關(guān)進(jìn)管理規(guī)范的籠子、“法律”籠子，能讓PPP更加健康地發(fā)展，而民企進(jìn)入PPP難的問題，必有實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。

企業(yè)家比較實(shí)際，上述福建企業(yè)家表示：“立法需要合適的時(shí)機(jī)、漫長的時(shí)間，我們眼前的想法是，先落實(shí)好已經(jīng)出的紅頭文件，讓民間資本多一點(diǎn)參與的機(jī)會，這就很不錯(cuò)了。”(記者 吳志紅)