誰(shuí)為土壤撐起“保護(hù)傘”？

農(nóng)工黨中央持續(xù)建言完善土壤污染防治法律體系

人民政協(xié)網(wǎng)北京3月2日電（記者 汪俞佳） 長(zhǎng)期以來，土壤污染一直是被忽視的領(lǐng)域。

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“相較于大氣污染、水污染，土壤污染‘看不見’，容易被人忽視。”在農(nóng)工黨中央日前召開的兩會(huì)新聞宣傳工作通氣會(huì)上，農(nóng)工黨中央?yún)⒄h政部副部長(zhǎng)王素芳告訴記者，繼建言水污染防治和水資源利用后，農(nóng)工黨中央今年將目光投向土壤，擬向全國(guó)兩會(huì)提交《關(guān)于轉(zhuǎn)變立法理念注重多元共治 加快完善土壤污染防治基本法律制度的建議》，從立法的角度為土壤污染防治鼓與呼。

持續(xù)建言 聯(lián)合發(fā)力

這并不是農(nóng)工黨中央首次提交相關(guān)建議。

作為以醫(yī)藥衛(wèi)生、人口資源和生態(tài)環(huán)境為主要界別特色的參政黨，農(nóng)工黨中央近年來持續(xù)關(guān)注土壤污染問題。早在2015年7月農(nóng)工黨中央舉辦的第十屆中國(guó)生態(tài)健康論壇上，全國(guó)政協(xié)副主席、農(nóng)工黨中央常務(wù)副主席劉曉峰專門主持召開了“土壤污染防治專題座談會(huì)”，與有關(guān)專家學(xué)者就相關(guān)問題展開討論。

2016年3月，農(nóng)工黨中央向全國(guó)兩會(huì)提交《完善土壤污染防治法律體系，依法遏制土壤污染的建議》，呼吁加快土壤污染防治立法，形成完整的土壤保護(hù)法律體系。

兩個(gè)月后，國(guó)務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，即“土十條”。“土十條”的發(fā)布，無疑為土壤的保護(hù)治理工作注入了一劑強(qiáng)心針。至此，水、氣、土三大環(huán)境領(lǐng)域，從國(guó)務(wù)院層面均出臺(tái)了行動(dòng)計(jì)劃。

“遺憾的是，我國(guó)已經(jīng)制定了大氣污染防治法和水污染防治法，但至今還沒有專門的土壤污染防治立法。”《土壤污染防治法》何時(shí)出臺(tái)？成為農(nóng)工黨中央關(guān)注的焦點(diǎn)。

為更好地了解當(dāng)前土壤污染現(xiàn)狀和土地資源保護(hù)情況，2016年10月16日至21日，農(nóng)工黨中央和全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)組成聯(lián)合調(diào)研組，由劉曉峰副主席帶隊(duì)，赴江西、湖南兩省開展實(shí)地調(diào)研。

調(diào)研中，地方有關(guān)部門的反饋與調(diào)研組的很多看法不謀而合。在農(nóng)工黨中央看來，當(dāng)前土壤污染問題的出現(xiàn)雖然與部分地區(qū)土壤酸化加劇、土壤中重金屬背景值偏高、有色金屬冶煉產(chǎn)業(yè)規(guī)模大等特殊因素有關(guān)，但更主要是由我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期形成的“高投入、高消耗、高排放”的粗放型發(fā)展方式，以及城鄉(xiāng)社會(huì)長(zhǎng)期存在的“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄”的生產(chǎn)生活方式造成的。農(nóng)工黨中央認(rèn)為，依法科學(xué)防治土壤污染，關(guān)鍵在于樹立預(yù)防為主、綜合治理的理念，充分發(fā)揮制度的剛性約束作用，建立完善的土壤污染防治法律法規(guī)體系。

從“末端治理”向全過程控制轉(zhuǎn)變

實(shí)際上，為保護(hù)土壤環(huán)境，國(guó)家先后出臺(tái)了很多法律法規(guī)，但相關(guān)條款分散在《環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》等法律法規(guī)之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性，重點(diǎn)不夠突出，違法成本低。

在農(nóng)工黨中央看來，究其原因，主要是“末端治理”的立法理念不適應(yīng)土壤污染防治的積累性、隱蔽性、綜合性特征，難以為土壤污染防治和土壤資源保護(hù)工作提供完善的法制保障。

據(jù)了解，全國(guó)人大目前已啟動(dòng)相關(guān)立法工作，全國(guó)人大環(huán)境資源委員會(huì)正在就《土壤污染防治法（征求意見稿）》廣泛征求各方面意見。為更好推進(jìn)《土壤污染防治法》的立法工作，農(nóng)工黨中央建議，正在制定中的《土壤污染防治法》宜從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略高度，強(qiáng)化“風(fēng)險(xiǎn)管控”立法理念，在“源頭預(yù)防”與“末端治理”兩頭發(fā)力，完善土壤保護(hù)制度的頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)解決土壤污染防治問題。

在湖南調(diào)研時(shí)，農(nóng)工黨中央發(fā)現(xiàn)，湖南在試點(diǎn)地區(qū)采用的“邊生產(chǎn)、邊修復(fù)”的治理模式，通過農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域等措施，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，保障農(nóng)用地得到安全利用。

“地方一些好的經(jīng)驗(yàn)要總結(jié)借鑒。”農(nóng)工黨中央進(jìn)一步提出，建立土壤環(huán)境質(zhì)量基礎(chǔ)信息庫(kù)和信息共享機(jī)制，土壤基礎(chǔ)信息庫(kù)在規(guī)劃、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、住建、環(huán)保等部門之間實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享。建立和完善土壤污染等級(jí)劃分制度，實(shí)行土壤的差異化管理和風(fēng)險(xiǎn)排序。以保障食品安全和人體健康為目標(biāo)，建立土壤污染與人群健康調(diào)查、監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。

加強(qiáng)“多元共治” 注重“系統(tǒng)協(xié)調(diào)”

調(diào)研組所到之處，地方相關(guān)部門負(fù)責(zé)人多次提到，“目前土壤污染防治工作‘政出多門’、‘九龍分治’現(xiàn)象嚴(yán)重。”

“土壤污染防治是一項(xiàng)耗資巨大的長(zhǎng)期性工程，‘大家污染，政府治理’既不科學(xué)也不可行。”農(nóng)工黨中央認(rèn)為，在《土壤污染防治法》制定過程中，宜高度重視中國(guó)土壤污染的“中國(guó)特征”，充分發(fā)揮政府監(jiān)管職能和市場(chǎng)機(jī)制兩個(gè)方面的功能，兩手發(fā)力，通過制度性安排建立“多元共治”的土壤污染防治體制機(jī)制。

農(nóng)工黨中央提出，應(yīng)明確土壤污染由環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)一監(jiān)管、相關(guān)職能部門在法定范圍內(nèi)承擔(dān)土壤污染防治職責(zé)的管理體制，尤其要確定各級(jí)政府對(duì)所轄區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)、環(huán)境保護(hù)主管部門承擔(dān)“監(jiān)管者”責(zé)任的法律定位。

總的來說，《土壤污染防治法》作為土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的‘龍頭法’，具有‘頂層設(shè)計(jì)’的功能，但其所建立的土壤污染防治的法律制度，必然會(huì)對(duì)已有的法律制度產(chǎn)生影響。“這就需要高度重視立法的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，否則會(huì)因法律沖突而影響實(shí)施效果。”

為提高土壤立法質(zhì)量和可操作性，健全土壤污染防治的法律制度體系，農(nóng)工黨中央建議全面梳理《土壤污染防治法》與《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《森林法》等相關(guān)法律的關(guān)系，確立土壤污染防治領(lǐng)域的保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、安全利用、綜合治理、污染擔(dān)責(zé)等基本制度。