2017年中央一號文件,《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》5日正式發(fā)布。國家連續(xù)14年把一號文件定位在三農(nóng),不可謂對“三農(nóng)”工作不重視。如何防止中央的惠農(nóng)政策被懸空,防止各級止步于傳達(dá)傳達(dá),墻上掛掛,可以引入第三方的評估,倒逼政策的執(zhí)行。當(dāng)然在文件的制定過程中,也要注意考核可量化的指標(biāo)體系,引入群眾滿意度指標(biāo),提高一號文件政策的精準(zhǔn)性與可執(zhí)行性,使惠農(nóng)政策真正惠民。

隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進,更多的人從溫飽進入小康階段,我國的食物供給不僅面臨數(shù)量安全,而且還面臨質(zhì)量安全,如何滿足這種數(shù)量與質(zhì)量的雙安全,對人均資源稀缺的我國的確是一大挑戰(zhàn)。如何促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求,向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足“質(zhì)”的需求轉(zhuǎn)變,今年一號文件有不少政策亮點:

第一個亮點:對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進行了更精準(zhǔn)、更深入的布置。

一號文件提出:要全面提升我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全水平,通過產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈重塑,把農(nóng)業(yè)從過去的單純數(shù)量型生產(chǎn)逐步向提升質(zhì)量轉(zhuǎn)變。通過優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),著力推進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。重點發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻米和強筋弱筋小麥,經(jīng)濟作物要優(yōu)化品種品質(zhì)和區(qū)域布局,培育國產(chǎn)優(yōu)質(zhì)品牌。做大做強優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè),實施優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效行動計劃,進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局。深入開展農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)特別是養(yǎng)殖業(yè)濫用抗生素治理,嚴(yán)厲打擊違禁超限量使用農(nóng)獸藥、非法添加和超范圍超限量使用食品添加劑等行為。健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管體制,強化風(fēng)險分級管理和屬地責(zé)任,加大抽檢監(jiān)測力度。建立全程可追溯、互聯(lián)共享的追溯監(jiān)管綜合服務(wù)平臺。鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營主體投保食品安全責(zé)任險。抓緊修訂農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法等等。

第二個亮點:推行綠色生產(chǎn)方式,提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。

一號文件提出要推行綠色生產(chǎn)方式,增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。具體包括推進農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn),深入推進化肥農(nóng)藥零增長行動,開展有機肥替代化肥試點,促進農(nóng)業(yè)節(jié)本增效。集中治理農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題。實施耕地、草原、河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃。開展土壤污染狀況詳查,深入實施土壤污染防治行動計劃,繼續(xù)開展重金屬污染耕地修復(fù)及種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點。擴大農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理試點范圍。加大東北黑土地保護支持力度等等。

第三個亮點:開發(fā)農(nóng)業(yè)的多功能性,從單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)民居住到休閑旅游與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

鄉(xiāng)村不僅僅是農(nóng)民居住的地方,實際上鄉(xiāng)村還應(yīng)該跟城市連起來,是城市居民旅游、觀光、度假、休閑的地方,未來農(nóng)村也應(yīng)該成為城市相當(dāng)一部分居民的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的聚集地。這就是農(nóng)業(yè)的多功能性。今年的一號文件擴展了農(nóng)業(yè)的多功能性,提出要大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村各類物質(zhì)與非物質(zhì)資源富集的獨特優(yōu)勢,利用“旅游+”、“生態(tài)+”等模式,推進農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合。豐富鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)和產(chǎn)品,打造各類主題鄉(xiāng)村旅游目的地和精品線路,發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的民宿和養(yǎng)生養(yǎng)老基地。培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)。圍繞有基礎(chǔ)、有特色、有潛力的產(chǎn)業(yè),建設(shè)一批農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善、一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)深度融合的特色村鎮(zhèn)。集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體。

我國城市現(xiàn)在已經(jīng)變成了老齡社會,目前在城市想住養(yǎng)老院北京好的要排50年隊,如果在農(nóng)村能夠大量開發(fā)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),讓城里60歲老人退休后到農(nóng)村養(yǎng)老,把鄉(xiāng)村的一部分變成城里老人養(yǎng)老的地方,效果一定不一樣。最近到德國的小鎮(zhèn),看到居民的房子花園都很大。隨便走進一個大花園,進去后遇到一位老人在搞花,對我們特別熱情。他原來在德國的中心城市工作,退休之后就在農(nóng)村買了一個房子,經(jīng)過二十多年的建設(shè),他的花園房子建得非常的漂亮。但是一旦過了80歲以后,他就會把房子賣掉,重新回到城市去。因為人老了之后養(yǎng)老院醫(yī)療設(shè)備還是城市好。但有20年時間在農(nóng)村小鎮(zhèn)生活。這些人在城市積累了很多資金,在農(nóng)村待了20年會對村莊投入很多錢進行改造。德國農(nóng)村改造建設(shè)得那么美,跟這一撥人有很大的關(guān)系。所以我國老齡化社會來臨,如果能夠把鄉(xiāng)村這個職能給考慮進去,農(nóng)村可以成為城里老人退休后養(yǎng)老的地方,一定可以吸引一筆相當(dāng)大的獎金,農(nóng)村人員的結(jié)構(gòu)也因此得以改變。

第四個亮點:農(nóng)村集體建設(shè)用地乃至宅基地的堅冰有可能打破。

一號文件指出探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。加大盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地力度。允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式,重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。當(dāng)前我國農(nóng)村休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求旺盛,一號文件提出盤活集體建設(shè)用地,打造田園綜合體,允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式,重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。

文件還提出,支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和收益、集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體,通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點示范。

一號文件要貴在執(zhí)行,通過引入第三方的評估來提高政策的執(zhí)行力。

國家連續(xù)14年把三農(nóng)問題作為一號文件的主題,反映出決策層對“三農(nóng)”問題的高度重視。但如何讓這些惠農(nóng)政策真正地受惠于民,核心問題還是貴在落實。遺憾的是,許多惠農(nóng)政策實際執(zhí)行的效果并不太明顯。經(jīng)常在基層調(diào)研走動,你會發(fā)現(xiàn),農(nóng)民的真實感覺與中央的政策目標(biāo)還真有不少的差距。如何解決中央惠農(nóng)政策的真正落實問題,還有許多工作要做。一號文件需要“一號”執(zhí)行力。農(nóng)民盼望好政策,更盼望好政策不折不扣、不走樣、不變形地得到執(zhí)行。

應(yīng)該在一號文件執(zhí)行中引入第三方的評估,提高政策的執(zhí)行力。第三方評估是創(chuàng)新政府管理方式的重要措施,通過加強外部監(jiān)督,更好推動各項三農(nóng)政策的落實。“第三方評估”的工作量可能非常大,可以通過抽查解決。通過第三方的評估工作來發(fā)現(xiàn)哪些政策好,哪些經(jīng)驗可以復(fù)制、推廣,也可以發(fā)現(xiàn)政策的薄弱環(huán)節(jié)。第三方評估則通過社會機構(gòu)和群眾的視覺來評價政策效果,更全面、更客觀、更接地氣,因此,將第三方評估機制納入政策評估考核,是對一號文件執(zhí)行工作的倒逼,為防止虛假執(zhí)行增添新舉措。

對于一號文件第三評估機制來說,就要抓好誰來評估、怎樣評估、評估結(jié)果如何使用等具體實在的問題,只有把這些問題都解決好了,第三方評估才能真正起好作用。“第三方評估”應(yīng)該是獨立的、客觀的,可以由中央委托有關(guān)機構(gòu)進行,把評估工作抓嚴(yán)抓細(xì)抓實。第三方評估機構(gòu)既非政策制定者,也非執(zhí)行者,防止各級政府在考核評價體系中既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)象,充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用,使各項政策數(shù)據(jù)更加可靠、更加公正。

一號文件政策制定注意可操作性,提高政策的透明度。

可以制定一號文件政策的考核辦法,該辦法將第三方評估納入考核。第三方評估將主要針對相關(guān)指標(biāo)完成進行考慮,要注意政策的具體識別和準(zhǔn)確性、程序的規(guī)范性和群眾的認(rèn)可度、群眾滿意情況等“軟指標(biāo)”。政策制定可以分為宏觀層面與微觀層面。宏觀層面講大政方針,微觀層面可以具體量化指標(biāo)。任何一項好的制度,要真正發(fā)揮出應(yīng)有的效果,必須要抓好制度的設(shè)計和執(zhí)行。

在第三方評估中要提高政策的透明度。農(nóng)民群眾應(yīng)該擁有更多“發(fā)言權(quán)”,可以有效避免“數(shù)字出官”“官出數(shù)字”的現(xiàn)象,推動三農(nóng)工作的群眾滿意度,提高政策的執(zhí)行力。(鄭風(fēng)田 作者為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員)