無論是大氣污染治理政策，還是環境與能源領域的研究，都表明中國經濟增長過程中一直依賴的燃煤，是治霾的關鍵戰場。不管人們是否愿意承認，這場抗霾戰役，從始至終都是一場與自己的較量。

力推“大氣條例”的環保部門，難以撼動能源結構。在交出成績單之年，我們首先要分析的就是去煤化失敗了嗎？畢竟，“等風來”不是長久之計，控污防污才是治霾之根本。中國除霾之路，下一步究竟怎么走？這些終應給公眾一個切實的交代。

灰蒙，厚重的霾，從天空的南際，無聲地襲入城區。盡管北京冬日的天空并不湛藍，但還是好過這片一望無際的混沌。這一天，是2016年12月16日。

生活在北京的人們，或是在高樓遠眺，或是通過網絡圖片，目擊了這次重霾襲京的全過程。

霾的行軍路線從南向北，所到之處猶如墮入黑白片，它有著十分清晰的邊界，像一只逐漸掩起的鍋蓋，一步步扎實地向前推進，

16日，霾侵襲了16萬平方公里，17日37萬平方公里，18日62萬平方公里。

最終，在20日的最高峰值中，188萬平方公里被灰霾控制，中國11個省市“淪陷”。

北京、天津、石家莊、太原等多個城市，不得不啟動空氣重污染紅色預警。這已經是2016年10月以來，第六次大范圍霧霾過程。

自2013年吹響號角，2014年中國政府正式與霾交手。為了治理這些直徑小于等于2.5微米的可吸入污染物顆粒，從解析污染源，到工業升級、控車、去煤等手段紛紛上場，有些舉措甚至被稱為“壯士斷腕”，耗資巨大，綁定了許多地方官員的烏紗帽。

用力最猛的當屬北京。然而，2014年，北京PM2.5年均濃度降低值未能達到年初定下的5％的目標。是年年底，《財經》記者采訪多位環保界人士，他們認為，僅從一年的變化數據，難以準確評估治霾目標的成敗，但可以肯定的是，未來三年中國的大氣污染治理難度和壓力，空前巨大。

隨著今年頻繁啟動的重污染預警，翻看近些年官員們治污的豪邁言論和決心，無論如何都顯蒼白無力。《財經》記者在山西實地調查發現，企業肆意排污的現象并沒有被遏制，監管疏漏、主管部門不作為或難作為、地方政府為利稅左右等老問題，也未能解決。

霾，直接或間接地影響了無數人的生計。不僅政府、企業，每個人都在為霾埋單，甚至無暇計算因霾致病的公共衛生體系未來要支付多少成本。PM2.5本身就是一種污染物，同時也是重金屬、多環芳烴等有害物質的載體。這種可以攜帶大量對人體有害物質的可吸入顆粒物，現在已被定義為霾中對人類健康最具威脅的物質。

對健康的焦慮，也擄走了人們的耐心。中國科學院大氣物理研究所研究員王躍思稱，若按現有力度措施，北京市2017年PM2.5濃度達到年均值每立方米60微克左右的目標難以實現，同時臭氧污染迅速抬頭。他對《財經》記者指出，當初對治理進程過于樂觀的估計，也有治理過程中難以預料的難題，尤其是區域協同治理的問題，對北京重霾污染過程形成的作用一直被低估。

北京市政府正在致力于修訂《北京市氣象災害防治條例》，將霾列為氣象災害的一員。就在重霾襲來的前夜，條例草案進入三審，這也讓輿論沸騰不止。將霾簡單地劃入氣象災害，無論是出于脫責，還是為了更好地調動多部門協作的積極性，都無法取得公眾的諒解。

2016年底的這場重霾，很不走運地發生在《大氣污染防治行動計劃》（下稱“大氣十條”）五年終考即將到來的前夕。依目前的戰績推測，2017年的終考，中國可能要品嘗一次青澀的苦果。

力推“大氣條例”的環保部門，難以撼動能源結構。種種跡象表明，燃煤是這場治霾戰役中的要害，因而，在交出成績單之年，我們首先要分析的就是去煤化失敗了嗎？

畢竟，“等風來”不是長久之計，控污防污才是治霾之根本。中國除霾之路，下一步究竟怎么走？這些終應給公眾一個切實的交代。

煤耗上升，霾軍抬頭

2013年至2015年，全國74個城市PM2.5濃度總體呈現下降趨勢，灰霾肆虐的主要四區域——京津冀、長三角、珠三角和成渝地區，PM2.5濃度皆有超過20％的下降，這使環保部門一度有了底氣。“‘大氣十條’實施到現在，我們的治理思路和方向都沒有問題。”一位接近環保部人士對《財經》記者說。

治理的重頭在燃煤、機動車、工業、揚塵，這是PM2.5的四個主要來源。其中，無論用什么樣本、解析方法研究，燃煤都是治污第一個檻。

“燃煤，對PM2.5的貢獻毋庸置疑。”中國環境科學研究院研究員薛志鋼對《財經》記者說。煤炭利用和燃燒直接排放的污染物，對PM2.5貢獻率為63％；空氣中的污染物之間發生化學反應，還會對PM2.5做出第二次“貢獻”。

煤控得好，完成控污目標的能力就會成倍提升。煤，在中國有多重要，可以從一次能源消費結構中看出，2015年煤炭占比達64％，中國煤炭年消費量占全球的一半還多。

2013年，是重霾肆虐引發舉國關注的年頭，煤炭消費量是42.44億噸，這是中國煤炭消費的峰值，全國平均日霾數也在2013年達到歷史之最。其后兩年，煤炭消費呈現下降趨勢，74個城市的平均PM2.5濃度和全國平均日霾數，隨之下降。

然而，2016年煤炭消費有所回升，慶幸的是，沒有達到2013年的峰值高度。“根據前11個月的數據看，2016年全年煤炭消費比重，預估會占能源消費總量的62％至63％之間。”自然資源保護協會（NRDC）高級顧問楊富強對《財經》記者說。

“大氣十條”的一個原則性目標就是，煤炭消費總量呈負增長。

國家能源局發布的2016年能源工作指導意見要求，當年煤炭消費比重下降到63％以下。也就是說，2016年控煤目標是，從2015年的64％降至63％。實際上，僅下降1％，在有的專家看來，目標“太松”。

根據國家能源局網站的信息，即將出臺的能源發展“十三五”規劃是，煤炭消費比重要降到58％以下。而NRDC發布的數據是，2020年，煤炭消費占全部能源消費的55％，“才能應對減霾、治理環境問題的挑戰，以及實現中國政府作出的減排承諾”。

從目前的統計數據來看，鋼鐵2016年比去年增產0.6％，水泥產量也比去年要高，化工的煤炭消費增長了約10％以上。楊富強認為，上半年制造業得到支持較多，房地產行業較為火熱，加之基礎設施建設，以及國際市場環境等方面的影響，鋼鐵、水泥、化工等高耗能產業產量提升，耗煤量隨之提升。

環保部的全國城市空氣質量日報顯示，12月19日，367個監測城市中100多座城市處在重度及以上污染之中。全國8個城市出現AQI（空氣質量指數）小時值“爆表”情況，安陽、邯鄲“爆表”超過20小時，石家莊“爆表”超10小時。“爆表”地均在京津冀及周邊地區。“高耗能的產業基本集中在北方，這也是造成今年北方霾比去年同期嚴重的重要原因。”楊富強說。

數據也證實這一判斷。《財經》記者分析環保部發布的空氣質量數據發現，2016年9月、10月、11月，京津冀區域環境空氣中PM2.5、PM10和NO2濃度同比、環比均上升。

難以扭轉的大氣污染現狀，令公眾質疑控煤措施。“目前我們采取了很多措施，把煤也降下來，但根本上沒有動搖這種以煤炭為主的（能源結構）狀況。”國家發展和改革委員會能源研究所所長戴彥德對《財經》記者說。

如果將煤炭的使用簡單劃分為工業和民用，在鋼鐵、水泥、煤電等領域管控燃煤，僅僅是卡住了“敵人”的一只手。另外一只手的構成成分有點復雜，既有散亂分布、甚至私自開工的小工廠，也有居民日用。只有這兩只“手”都被捆住，才能扼住霾的喉嚨。

在“大氣十條”推動下，各地紛紛實行裝置環保除塵設備、燃煤設施改造項目等手段。電力行業50％的電煤消耗幾乎已全部進行了除塵脫硫；工業鍋爐中，脫硫一體化“占絕大多數”。“有些35蒸噸以上的工業鍋爐采取了相對高端的手段，甚至上了工業除塵。”中國環境科學研究院研究員薛志鋼介紹。

在淮河以北，尤其華北和東北地區，工業鍋爐最為集中。整治工業鍋爐，是北京為首的治霾大軍的強力手段。北京在2015年已實現了城六區基本無燃煤鍋爐。

35蒸噸以下的被稱為小鍋爐，在日常生活中，主要用于燒水、極小規模住宅區的供暖等。這些小鍋爐直接排放又缺乏監管，未來的方向“要么取消，要么改用電，要么改用天然氣”。

京津冀及周邊地區的治污行動計劃要求，到2017年底，城市建成區基本淘汰30蒸噸燃煤鍋爐；城鄉接合部和遠郊區縣的城區，基本淘汰10蒸噸以下的鍋爐。

此外，到2017年，北京將全面關停燃煤電廠，代之以燃氣熱電中心，僅此一項，預期削減燃煤920萬噸。北京的燃煤總量五年時間內要削減近六成，這一力度為全國最大。

“北京市的一座燃煤熱電廠，每年最大耗煤量大概300多萬噸，正在推動明年關掉。”一位接近北京市環保局人士透露。

關停整治燃煤鍋爐和電廠，是與霾作戰的重要一步。

北京大學醫學部公共衛生學院教授潘小川，持續關注大氣污染與人群健康相關領域，他帶領的課題組從監測結果看，關停熱電廠后，“周邊大氣污染物中的重金屬成分明顯減少”。

但隨時直面重霾的民眾，對此未必買賬。潘小川表示，這是因為“隱藏在霾中的污染物成分的變化，民眾肉眼看不見，也就是說，污染物濃度下降的幅度，還沒達到肉眼或者說直觀上能夠有所區別的程度”。要想公眾從感官上能知覺灰霾減輕，還需進一步在區域間協同減排，灰霾的區域間遷移，使北京難以獨善其身。

散煤燃燒，是另一污染“主力軍”。散煤，以煙煤為主，大多質量差，且直燃直排，對煙塵和SO2的污染貢獻率高。環保部部長陳吉寧曾對媒體分析，1噸散煤燃燒的排放相當于電廠5噸到10噸燃煤排放的污染物，糟糕的是，散煤的用量在增加。河北保定在北京南邊，不僅是河北省霾的“主產區”之一，通過區域傳輸，也為霾攻占整個京津冀地區輸送了足量的“彈藥”。

中國環境科學研究院研究員支國瑞等人2014年對保定農村生活能源使用的入村調查顯示，煤炭在當地農村能源結構中占近80％，其中散煤占76％。

薛志鋼告訴《財經》記者，“去年冬季，北京市環保局發布的PM2.5、一氧化碳濃度分布顯示，南部地區明顯高于整個市區和北部地區，這和散煤排放密切相關。”

環保部原副部長周建，以北京市為例，也給出一個數據——農村、城中村、城鄉接合部，散煤消費約為350萬噸。不僅京津冀，中國的整個北方，在采暖季城市郊區和農村大量的原煤散燒是大氣污染物的主要來源之一。

現在，北京、天津、保定、廊坊四市實現了主城區散煤“清零”。可是，將全部散煤“清零”并非易事。

因為幾乎沒有好的控制方法，尤其在農村，沒有統一的供暖體系，燃煤采購多為個體家庭的行為。“家庭采購更傾向于買便宜的煤，這樣的煤沒有采取除塵、脫硫等凈化措施，產生的污染、燃燒后釋放的重金屬等毒害物質更多。”潘小川說。

北京市“十三五”的目標是，在6000多平方公里的平原地區基本清除散煤，努力在“十三五”末基本達到無煤化城市的要求。

淘汰散煤，就需要替代能源，如電力要增容，燃氣管道也要鋪好，可是，即便在北京農村地區，也遇到了管、網都跟不上的“死結”。在薛志鋼看來，長久以來形成的生活方式和生活習慣，加上成本問題，煤會長期在農村存在，在整個北方范圍內，不可能短時間內全部置換成天然氣等清潔能源。

雖然環保部屢次表示，大氣污染治理是一場持久戰，而在霾中有“水深火熱”之感的公眾總是期待能速戰速決。于是，近幾年的治霾多在較易見效果的末端入手。

源頭減排，是環境、能源界的共識。源頭，指工業領域的高耗煤行業，減少燃煤使用量是控制的主要方式之一。末端，可以通俗理解為排放，要么采取技術手段不斷壓低排放物中的污染物質，要么削減排放量。

“脫硫脫氮脫硝，都是治標的方法。”楊富強表示，“治本，主要還是減少煤炭、石油的消費，使用清潔能源，推進節能。”

近年中國在削減煤炭產能方面取得的成果，其實有賴于終端鋼鐵、水泥行業的產能削減。削減產能，最直接的影響便是耗煤量下降，耗煤量下降則意味著排放減少，進而對霾的進攻給予還擊。

即便所有人都認識到控煤的重要性，控煤前景依然充滿變數。

國際低碳經濟研究所聯席所長薛進軍在5月的“節能減排技術和項目推介會”上稱，按照目前的經濟發展模式和技術水平，中國要從根本上治理好霧霾、重現藍天白云，需要20年至30年時間，即使是采取最嚴厲的措施，采用最先進的技術，最快地實現經濟結構轉型，奇跡性地改善環境，也需要15年至20年左右時間。

15年后，會發生什么？

僅就能源領域而言，中國政府曾經預估，15年后，即2030年前后，中國的碳排放將達到峰值。

二氧化碳主要來自于煤炭、石油。出現二氧化碳排放峰值的基本條件是，煤炭、石油、天然氣三大化石能源品種當中，必須至少一個出現峰值，從而抵消其他兩種化石能源的碳排放。根據其他國家的發展規律來看，煤炭會首先達到峰值。

嚴格限制、加速關停或轉型高耗煤企業等一系列控煤措施，首先會推進煤炭被石油或天然氣取代的進程，而在一些地區，僅可能升級為以優代劣。然而，2016年，煤耗總量的回升給未來的控污帶來了變數。

“未來，需要從化石能源的高消耗，過渡到更多使用清潔能源。”楊富強說。

2050年人均GDP達到3萬美元以上，這是中國政府制定的發展目標。要完成這個目標，中國人均電力消費要達到8000千瓦時，目前這個數字是4000千瓦時。

“如果電力真的達到8000千瓦時，意味著現在的裝機容量還得翻一番，這個用什么來裝，用核電裝，核電的安全問題怎么考慮？用水電裝，水電2020年以前就基本開發完了。未來的可再生能源能不能替補這個需求，有很大的不確定性。”戴彥德分析，“當然，中國應對霧霾，把煤炭的比例降低，這是戰略選擇，是毫無疑問的”。

“長牙的法律”，抵不過縱容

肆虐的重霾，切切實實地敲響了警鐘——逐漸加碼的控煤措施和較高的排放標準下，2016年還煤耗回升，是不是有一些躲藏在暗處的“敵人”被忽略了？

“電力行業一直在叫屈，燃煤電廠現在完成達標排放目標的只有三分之一，三分之二還沒有，工業鍋爐也是類似，在按照國家制定的排放標準進行排放方面，現在看，做得比較差。”一位業內人士說。

整治沒有如期望般一擊扼喉。如2015年底，環保部“揪”出東北三省15家問題企業中，供暖企業超過了半數。隨后，環保部通報再指出東三省燃煤供熱企業鍋爐環保設施建設、運行問題突出。

2015年1月1日，新《環保法》實施。該法歷經四次審議，兩次公開征求意見、調研論證三年半，最終，按日計罰、查封扣押、造假機構承擔法律責任等條款，被細致地寫入。

按日計罰，被評論為最具亮點的處罰條款，“企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。”此前，對于排污主體最高罰款只能到100萬元，5萬元是最常開出的罰單額度。

兩年后的今天看，這部“長牙的法律”，并未達到公眾所期待的咬合力和殺傷性。

“按日計罰，我們的環境污染已經到了這個程度，結果全國按日計罰的只有幾十億元，這是杯水車薪！”上述業內人士指出，工業企業之所以達標緩慢、部分企業敢于偷排偷放，很大程度上因為嚴格的法律沒有得到貫徹執行。

《2015年中國環境狀況公報》顯示，2015年各地環保部門下達行政處罰決定9.7萬余份，罰款42.5億元，比2014年增長34％。

“如果把這么嚴格的法執行到位，那么最起碼按日計罰會達上千億元，而不是幾十億元。”上述業內人士說。

環境監管方面的“不給力”，在清理整頓違法違規建設項目中也可窺一斑。按2014年國務院辦公廳印發的《關于加強環境監管執法的通知》要求，2016年底前，全國各地全面清理違法違規建設項目，并完成整改任務。

直到最后一刻，環保部在今年5月下發加急文件，要求在11月30日前，省級環保部門網站公開清理結果，確保違建項目自2017年1月1日起“清零”。

“加急”終于對一直進展緩慢的清理行動起了作用。截至2016年6月，除西藏外，30個省級行政單位環保部門公開信息，共清理出62.4萬個違建項目。但更令人憂慮的現實，隨之浮出。

廣州綠網環境保護服務中心的一份分析報告顯示：截至2016年6月，全國清理的62.4萬個項目中，或沒有環評、或沒有通過環評驗收、或與環評審批不符，其中，2015年之后的項目超過1.2萬個。如果單看工業項目清理數量，平均每7.6個工業企業法人對應1個違建項目。

“這個清理成果反映出過往執法不力。”廣州綠網環境保護服務中心相關負責人表示，這些違建項目中，約1.27萬家為重點污染行業企業，預計其每年排放的廢水和二氧化硫，占目前全國兩者總排放量的8％以上。而這個數字，僅僅是理論預估值，“實際排放將大大超過這些數字”。

統計結果顯示，62.4萬個違建項目中，僅有7.2萬個違建項目將被淘汰關閉，占總數的11.5％（參見圖表）。