●管資本為主的改革是一件新事物，需要在實(shí)踐中加深理解，一些含混的概念尚需澄清。在一些文件中把管資本與管企業(yè)的概念、管理方式混雜在一起，監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了管企業(yè)還要管資本，越管越寬、越管越細(xì)，使企業(yè)不知所措。

●在改革過程中，兩種企業(yè)制度并存是一種過渡，在過渡過程中，政府政策要兼顧兩種制度并存的現(xiàn)實(shí)，但是政策的規(guī)定和執(zhí)行必須導(dǎo)向新制度的健康成長和覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，并防止舊制度扭曲新制度。

●實(shí)現(xiàn)市場主體“權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等”的一項(xiàng)重要措施就是對市場主體的歸類和稱謂應(yīng)當(dāng)遵循企業(yè)制度，而不是所有制。

國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任、黨組書記陳清泰在近日舉行的“大梅沙論壇”上表示，管資本為主是這輪國有企業(yè)改革的亮點(diǎn)和重要突破口，但是由于對這個問題討論得不夠充分，在認(rèn)識和理解上還不太統(tǒng)一，在制定政策和改革方案的時候就出現(xiàn)了一些矛盾甚至還存在一些爭論。針對當(dāng)前的情況，需要澄清認(rèn)識，凝聚力量，加快推進(jìn)國有企業(yè)改革。

國企深層次的體制問題最終要靠企業(yè)制度解決

傳統(tǒng)國有資產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)形式就是實(shí)物形態(tài)的國有企業(yè)，1987年國家出臺了《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，以此來規(guī)范國有企業(yè)。1993年頒布了《公司法》，為國有資產(chǎn)的資本化向公司制轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。

至此，國有資產(chǎn)實(shí)際上出現(xiàn)了兩種實(shí)現(xiàn)形式，一種是實(shí)物形態(tài)的企業(yè)，另一種是價值形態(tài)的資本。同時存在兩種企業(yè)制度，一種是按《公司法》規(guī)范的國有企業(yè)，另外一種是公司。相應(yīng)地政府就有兩種管理方式，一種是管企業(yè)，另外一種是管資本。

《企業(yè)法》產(chǎn)生于有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)時期，按照《企業(yè)法》的規(guī)定，企業(yè)所運(yùn)作的是國家授予其經(jīng)營的國有資產(chǎn)，首要的任務(wù)是完成國家的指令計(jì)劃，政府在企業(yè)之外管企業(yè)的人和事，在企業(yè)之外對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，因此政企不分，所有權(quán)經(jīng)營不分。

《公司法》是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的企業(yè)制度，它有三個要點(diǎn)：一是公司擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，它是獨(dú)立的法人實(shí)體；二是實(shí)行有限責(zé)任制度；三是治理結(jié)構(gòu)是由法律規(guī)范的。因此，公司的獨(dú)立地位是法律保證的、公司權(quán)利是與生俱來的，不是政府下放的，而長期困擾我們的政資分開、政企分開、所有權(quán)經(jīng)營權(quán)分離等，在《公司法》的范疇都是不存在的，而這些分開恰恰是《公司法》的本義。

目前的頂層國企仍然受《企業(yè)法》調(diào)解。但是隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，政府管企業(yè)的體制受到了越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，為了增強(qiáng)國有企業(yè)的活力，政府一方面想盡一切辦法向企業(yè)放權(quán)，另一方面想盡一切辦法強(qiáng)化對企業(yè)的監(jiān)管。為了改變政企不分，政府也曾試圖在《企業(yè)法》、管企業(yè)的體制框架內(nèi)找到一種“管而不死、放而不亂”的“度”，但是多次的嘗試并不成功。

實(shí)踐證明，政策性調(diào)整不能替代體制性改革。受半計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制約，在企業(yè)財(cái)產(chǎn)即國有資產(chǎn)的體制下，《企業(yè)法》規(guī)定的就是政府管企業(yè)，就是政企不分。《公司法》的主張則是公司的獨(dú)立地位和自我治理。因此，國有企業(yè)的“轉(zhuǎn)制”就是由《企業(yè)法》規(guī)范轉(zhuǎn)向由《公司法》調(diào)節(jié)，政府要擺脫“管企業(yè)”的糾結(jié)，就要推進(jìn)國有資產(chǎn)的資本化、證券化；落實(shí)管資本為主，加快推進(jìn)頂層國有企業(yè)的整體改制，從企業(yè)法變回到公司法。

某種意義上說，當(dāng)前這輪國企改革的主導(dǎo)方面已經(jīng)不是“國有企業(yè)”自身，而是在國家層面推進(jìn)國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式的資本化；這次國企再改革的命題不是政府機(jī)構(gòu)“如何改進(jìn)對國有企業(yè)的管理”，而是“管企業(yè)”轉(zhuǎn)為“管資本”為主。這是十八屆三中全會決定關(guān)于國企改革理論的重大突破，是當(dāng)前深化改革重要的突破口。

重溫建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革意義

十八屆三中全會再次強(qiáng)調(diào)了“現(xiàn)代企業(yè)制度”。當(dāng)前我們從源頭上深刻理解“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”的初衷有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

按照傳統(tǒng)理論，公有制對應(yīng)的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，搞市場經(jīng)濟(jì)只能私有化，但是這兩者都不符合我們的國情，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要含義就是要保持較大份額的公有制、國有經(jīng)濟(jì)，同時又要發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)體制的高效率，這就提出在國有經(jīng)濟(jì)的范疇能不能構(gòu)造出各自獨(dú)立的市場主體問題。

在排除私有化的情況下，公有制和市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合的唯一途徑就是企業(yè)制度創(chuàng)新，即借助現(xiàn)代公司的制度安排，形成包括國有資本投資或擁有股權(quán)的千萬個獨(dú)立的市場主體。基于這樣的原因，黨的十四屆四中全會極其深刻地指出，“公有制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)”。這個話后來較少有人再去重溫，但是卻是非常重要的，要搞市場經(jīng)濟(jì)就要形成多元的市場主體，而多元市場主體如何能夠和國有經(jīng)濟(jì)相融合？這個結(jié)合點(diǎn)就是現(xiàn)代企業(yè)制度。

“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向。三中全會決定專門講了現(xiàn)代企業(yè)制度特征：一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，企業(yè)中的國有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國家，企業(yè)則擁有包括國家在內(nèi)出資者投資形成的全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，成為享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任的法人實(shí)體；二是企業(yè)以其全部法人財(cái)產(chǎn)，依法自主經(jīng)營自負(fù)盈虧，照章納稅，對出資者承擔(dān)保值增值責(zé)任；三是出資者按照投入企業(yè)的資本額，享有所有者權(quán)益，即資產(chǎn)收益重大決策和選擇管理者等權(quán)利，企業(yè)破產(chǎn)時以投入企業(yè)的資本額對企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任；四是企業(yè)按照市場需要，組織生產(chǎn)經(jīng)營，政府不直接干預(yù)，企業(yè)在市場競爭中優(yōu)勝劣汰，長期虧損資不抵債應(yīng)依法破產(chǎn)；五是建立科學(xué)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制和組織管理制度，調(diào)節(jié)所有者、經(jīng)營者、職工之間的關(guān)系，形成激勵和約束相結(jié)合的經(jīng)營機(jī)制，所有企業(yè)都要向這個方向努力。

時間已經(jīng)過去了20多年，現(xiàn)代企業(yè)制度的如上特征在企業(yè)中尚未普遍、完整地體現(xiàn)。政企不分、政資不分依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象。今天很多的糾結(jié)和爭論原因就是后來對建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初衷缺乏理解，主要精力放在如何管企業(yè)，如何用政府力量推進(jìn)做大做強(qiáng)，輕視企業(yè)制度轉(zhuǎn)型的重要性，頂層國有企業(yè)整體轉(zhuǎn)制一直未能實(shí)質(zhì)性進(jìn)行。

管資本為主的兩種理解，兩種做法，兩種結(jié)果

管資本為主的改革是一件新事物，需要在實(shí)踐中加深理解，一些含混的概念尚需澄清。在一些文件中把管資本與管企業(yè)的概念、管理方式混雜在一起，監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了管企業(yè)還要管資本，越管越寬、越管越細(xì)，使企業(yè)不知所措。

實(shí)際上目前對“管資本為主”存在著兩種理解：一種理解認(rèn)為，“管資本”就是指國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管的對象要由“企業(yè)”變?yōu)椤百Y本”，實(shí)現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變必要的前提就是國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式要由實(shí)物形態(tài)的企業(yè)轉(zhuǎn)變成價值形態(tài)的資本，否則就沒有“資本”這個對象可供監(jiān)管。銀行業(yè)本世紀(jì)初通過整體改制上市實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的資本化、證券化，但在產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域這一過程尚未啟動，至今國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接面對的主體依然是實(shí)物形態(tài)的國有企業(yè)，監(jiān)管方式還是管企業(yè)。轉(zhuǎn)向管資本后，出資人機(jī)構(gòu)監(jiān)管的對象轉(zhuǎn)向國有資本投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)，通過投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)的隔離，出資人機(jī)構(gòu)與實(shí)體企業(yè)將不再有直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也無權(quán)穿越投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)干預(yù)其投資的公司，出資人機(jī)構(gòu)不管企業(yè)了，政企分開將順理成章。

“管資本為主”是指在競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)應(yīng)逐步盡數(shù)資本化、證券化，而在某些特殊領(lǐng)域，有特別需要的方面也不排除政府直接管企業(yè)，這就是“管資本為主”的重要含義。但是直接管企業(yè)應(yīng)當(dāng)限定在市場失靈的很小范圍，基本不對市場配置資源產(chǎn)生影響。

頂層國有企業(yè)整體公司改制需要一個過程，在這期間監(jiān)管部門仍需“管企業(yè)”，但是主要精力應(yīng)該轉(zhuǎn)向做好兩件事，一個是推進(jìn)頂層國有企業(yè)的整體改制，包括規(guī)劃、重組、設(shè)立兩類公司等大量工作；另一個是深入研究管資本的體制框架、實(shí)施方案以及政策措施。到目前為止，在發(fā)布的文件中管企業(yè)的部分很充實(shí)，而向管資本轉(zhuǎn)型的部分卻缺乏明確的思路，措施也顯得薄弱和不足。

另一種理解認(rèn)為，“管資本為主”是在繼續(xù)強(qiáng)化對未轉(zhuǎn)制企業(yè)監(jiān)管的同時，還要把監(jiān)管擴(kuò)展到這些企業(yè)可以運(yùn)作的那些“資本”，包括重點(diǎn)管好這些企業(yè)的“國有資本布局”等。這種理解的要點(diǎn)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)繼續(xù)管企業(yè)的體制和機(jī)制不變并不斷加強(qiáng)。帶來的結(jié)果是長期困擾我們的那些體制性問題無法解決，它將繼續(xù)在“一管就死，一放就亂”之中兜圈子。

管資本為主是中央的重要決定，是這一輪國企改革的亮點(diǎn)，是解決長期困擾我們諸多體制矛盾的一把鑰匙，但是兩種理解，兩種做法會產(chǎn)生截然不同的結(jié)果。

向管資本為主轉(zhuǎn)型

在改革過程中，兩種企業(yè)制度并存是一種過渡，必須明確的是，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是改革的方向，傳統(tǒng)國有企業(yè)應(yīng)逐步向公司制度轉(zhuǎn)型，在條件具備的時候要加速轉(zhuǎn)型。在過渡過程中，政府政策要兼顧兩種制度并存的現(xiàn)實(shí)，但是政策的規(guī)定和執(zhí)行必須導(dǎo)向新制度的健康成長和覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，并防止舊制度扭曲新制度。

向管資本為主轉(zhuǎn)型不是立即可以實(shí)現(xiàn)的，需要創(chuàng)造必要的條件。比如“資本”作為管理對象在哪里？需要從頂層國有企業(yè)轉(zhuǎn)制而來，將頂層國有企業(yè)進(jìn)行公司制改制，使國家投入公司的凈資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，即股權(quán)，并由受托的投資運(yùn)營公司或社保基金持有。

這一過程是國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式的轉(zhuǎn)換，是企業(yè)制度的替代，是國有企業(yè)向市場主體“屬性”的變遷，也是政府管理方式的轉(zhuǎn)型。

科學(xué)界定“國有企業(yè)” 把握企業(yè)轉(zhuǎn)制的方向

目前，無論是政府文件還是媒體大都籠統(tǒng)地把市場主體稱作“企業(yè)”，把與國有資產(chǎn)直接或間接有關(guān)的統(tǒng)稱為“國有企業(yè)”，這種稱呼上的混淆造成概念上的混淆、政策上的混淆。

政府部門往往用管“國有企業(yè)”的辦法管國有投資的“公司”，或穿越“國有企業(yè)”管到其投資或控股的“公司”，把直接管理的企業(yè)與被管企業(yè)投資或控股的公司混為一談，把現(xiàn)代國有企業(yè)制度拉回到傳統(tǒng)國有企業(yè)，兩種企業(yè)制度各自清晰的屬性變得越來越模糊。

最近國家出臺的系列指導(dǎo)性文件很多是針對如何改進(jìn)和加強(qiáng)對國有企業(yè)的管理，出現(xiàn)的問題是這些文件所指的“國有企業(yè)”沒有準(zhǔn)確的界定。是指所有“被稱作國有企業(yè)”的范圍，還是只針對按《企業(yè)法》注冊的國有企業(yè)？如果把針對直接監(jiān)管企業(yè)的政策要求“被稱作國有企業(yè)”的公司都照章執(zhí)行或“參照執(zhí)行”，就會出現(xiàn)很多矛盾，使一些企業(yè)和政府人員不知所措。

國企“轉(zhuǎn)制”的關(guān)鍵是“轉(zhuǎn)”，在這過程中清晰界定兩種企業(yè)制度十分重要，因?yàn)檫@涉及治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)軌、政企關(guān)系的轉(zhuǎn)軌、監(jiān)管制度的轉(zhuǎn)軌。政策制定和執(zhí)行中的混亂，搞不好會使國有企業(yè)的轉(zhuǎn)制走過場。兩種企業(yè)制度并存，但絕不意味著兩種企業(yè)制度并重，改革的方向是股權(quán)多元化的公司制度。中央提出“管資本為主”意在加強(qiáng)此消彼長的進(jìn)程，因?yàn)楣苜Y本對接的不是傳統(tǒng)國有企業(yè)而是股份制公司。

實(shí)現(xiàn)市場主體“權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等”的一項(xiàng)重要措施就是對市場主體的歸類和稱謂應(yīng)當(dāng)遵循企業(yè)制度，而不是所有制。依照《企業(yè)法》調(diào)節(jié)的企業(yè)應(yīng)該叫作“國有企業(yè)”，按《公司法》調(diào)節(jié)的股份制公司，包括那些控股的公司，應(yīng)統(tǒng)稱為“公司”。摘掉所有制標(biāo)簽，政府對他們一視同仁。兩種企業(yè)制度各自應(yīng)該按照相關(guān)法律調(diào)節(jié)，避免兩者混淆。