作者：中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授　汪玉凱

【核心觀點】把“關鍵少數”關進制度監督的籠子是六中全會的一個重要指向。如何從制度層面解決好“關鍵少數”的問題，在黨內不造成有不受約束的特殊黨員、特殊領導，或者說把“關鍵少數”關進制度籠子里，就成為我們制度構建成功與否的關鍵

十八屆六中全會以全面從嚴治黨為主題，從思想上組織上制度上作風上全面構建從嚴治黨的制度籠子，成為十八大后反腐轉向制度式、治本式的重要標志。

筑牢制度反腐的思想基礎方面

筑牢制度反腐的思想基礎是本次全會的一個重要議題，全會制定新的歷史條件下黨內政治生活準則，并且圍繞這一準則，出臺了一系列十分嚴厲的舉措。在筆者看來，這可以說是對以往黨內政治生活準則實施的系統性總結。其實，早在上個世紀的80年代初，中央就制定了黨內政治生活若干準則，至今已經有30多年的歷史。但實事求是地說，這一準則在很多方面并沒有得到應有的貫徹和實施，否則，你很難理解，黨的十八大以來的這場反腐斗爭，會有這么多的大小官員落馬，其腐敗的軌跡、過程令人感到震驚。盡管這種現象與黨和國家的監督制度不健全有直接關系，但與一些地方和部門黨內政治生活不正常，思想渙散、組織渙散突出，黨內缺乏正常的政治生活、黨不管黨也有很大的關系。因此，如何規范黨的政治生活，從嚴治黨，從思想上筑牢制度反腐的思想基礎，就顯得尤為重要。十八屆六中全會正是從這個方面著力，作出了許多重要規定，為構建制度反腐的籠子奠定基礎。正像全會公報中指出的，全會總結了我們黨開展黨內政治生活的歷史經驗，分析了全面從嚴治黨面臨的形勢和任務，認為辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨。黨要管黨必須從黨內政治生活管起，從嚴治黨必須從黨內政治生活嚴起。

值得注意的是，在筑牢制度反腐的思想基礎方面，六中全會遵循黨章的基本原則，對新形勢下黨內政治生活做出一系列重要規定，如堅持黨要管黨、從嚴治黨；嚴明黨的紀律，遵守紀律沒有特權，執行紀律沒有例外，黨內決不允許存在不受紀律約束的特殊組織和特殊黨員；堅持黨的民主集中制的組織原則和集體領導制度；發揚黨內民主，強調黨內民主是黨的生命，黨的領導不能以任何形式壓制黨內民主；所有黨員都要做老實人、說老實話，堅決反對“兩面人”等。可以設想，如果8800萬黨員，包括領導干部特別是高級干部，能夠用這些基本準則規范自身的言行，黨的整體狀態必將發生重大變化。

多管齊下構建制度反腐的籠子體系

十八屆六中全會除了制定新的歷史條件下的黨內政治生活準則外，還有一個重要使命就是修訂黨內監督條例。實際上如果把早先通過的黨內紀律處分條例、問責條例以及選人用人的一系列制度放在一起觀察，就可以發現，我們黨正在打造制度反腐的“籠子”體系。而六中全會之所以要如此重視黨內監督條例的修訂，實際上也是與黨在新的歷史條件下所面臨的危險、挑戰是息息相關的。正像全會公報所指出的，我們黨正在經受“四大考驗”、克服“四種危險”，必須把加強黨的建設、全面從嚴治黨放在突出地位。但恰恰在這個關鍵點上，黨內由于監督體系的薄弱、缺失，使一些掌握種種權力的黨的領導干部，在權力行使和運用方面出現了嚴重的失范和混亂的狀態，從而導致腐敗在一些地方一些領域的泛化和蔓延。正是從這個意義上說，構建不能腐的制度籠子，強化對黨的領導干部公權力的監督，就成為當務之急。

基于此，六中全會公報中明確指出，必須加強對領導干部的監督，黨內不允許有不受制約的權力，也不允許有不受監督的特殊黨員。要完善權力運行制約和監督機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排；必須筑牢拒腐防變的思想防線和制度防線，著力構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制；黨的各級組織和領導干部必須在憲法法律范圍內活動，決不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。如果說，六中全會中提出的這些重要舉措能夠被實施和落實，就可能補上對公權力監督這個短板，為未來的制度性反腐構建堅實的基礎。

特別要解決“關鍵少數”的問題

把“關鍵少數”關進制度監督的籠子是六中全會的一個重要指向，就是要加強對黨內高層領導干部的監督，特別強調要解決“關鍵少數”的問題。實際上這個問題之所以被如此重視，也是十八大以來反腐敗斗爭的實踐給人們巨大警示的經驗總結。資料顯示，從黨的十八大后，中央堅決反腐的決心不動搖，堅持有腐必反，有貪必肅，強調不管腐敗涉及什么人、不管他的權力有多大，地位有多高，都要一反到底，絕不姑息，并指出反腐沒有“鐵帽子王”，反腐永遠在路上，只有起點沒有終點。在這場聲勢浩大的反腐斗爭中，到目前為止已經有170多名省部級以上高級官員和將軍落馬。其中不少人曾擔任黨和國家要職和黨政軍若干方面一把手，更令人感到不可思議的是，許多人都曾有邊腐敗、邊提拔的經歷。這種現象固然與位高權重的誘惑有一定聯系，但僅此并不能準確地解釋上述現象。因為從更普遍的情況來看，往往對一個位高權重的高層領導干部，常常會處于監督的真空狀態，也就說，“關鍵少數”之所以出現腐敗現象，本質上是因為監督缺失所致。反過來看，這種的制度缺失也害了不少人。正像鄧小平曾經指出的，一個制度好，可以使壞人的行為受到約束，一個制度不好可能使好人走向反面。可見，如何從制度層面解決好“關鍵少數”的問題，在黨內不造成有不受約束的特殊黨員、特殊領導，或者說把“關鍵少數”關進制度籠子里，就成為我們制度構建成功與否的關鍵。