草原是我國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)和主要生態(tài)屏障。但由于長期重開發(fā)輕保護(hù)、不合理利用等原因,曾一度致使我國90%左右的天然草原出現(xiàn)不同程度的退化,影響了草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展和牧民增收,威脅著國家生態(tài)安全。

在這樣的背景下,本世紀(jì)初,我國實(shí)施了一系列諸如退牧還草工程、游牧民定居工程、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策(簡稱補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?等措施,草原面貌得到了較大改善。

然而,冰凍三尺非一日之寒。目前,我國草原生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢并未根本扭轉(zhuǎn),牧民收入增長尚缺乏持續(xù)動(dòng)力。

為此,9月22日,以“加強(qiáng)草原生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)”為主題的第56次雙周協(xié)商座談會(huì)在全國政協(xié)禮堂召開。多位來自相關(guān)領(lǐng)域的全國政協(xié)委員、專家學(xué)者齊聚一堂,在全國政協(xié)主席俞正聲主持下,就如何繼續(xù)推動(dòng)草原生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù)建言獻(xiàn)策。

為了充分做好此次雙周協(xié)商座談會(huì)的準(zhǔn)備工作,今年7-8月,在全國政協(xié)副主席王正偉率領(lǐng)下,由全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任吳雙戰(zhàn)、李成玉任組長的“加強(qiáng)草原生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)”調(diào)研組赴內(nèi)蒙古自治區(qū)、江西省、新疆維吾爾自治區(qū)開展相關(guān)調(diào)研。

草原新政的喜與憂

“天蒼蒼,野茫茫,風(fēng)吹草低見牛羊?！边@流傳千余年的詩句描述了我國大草原曾經(jīng)水草豐茂、牛羊肥壯景象,令人向往。

但如今,我們的草原是什么狀況?抱著這樣的疑問,在近兩周的時(shí)間中,調(diào)研組馬不停蹄奔赴內(nèi)蒙古、江西、新疆三省區(qū),通過深入牧區(qū)實(shí)地考察、與牧民詳細(xì)交流以及多次與地方相關(guān)部門召開座談會(huì),委員們看到了各地在草原保護(hù)中取得的經(jīng)驗(yàn)、落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩那闆r,也了解到許多地方面臨的問題與困境。

“通過調(diào)研,我們得出的判斷是:我國推行綠色發(fā)展、工程治理、補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呓迥暌詠?是草原生態(tài)恢復(fù)最好的時(shí)期,草原持續(xù)惡化趨緩、局部治理取得明顯成效。”吳雙戰(zhàn)在座談會(huì)上匯報(bào)了調(diào)研情況。

調(diào)研組看到,通過補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施,草原的生態(tài)明顯恢復(fù),牧民的收入有了較大增加,特別是草原生產(chǎn)方式出現(xiàn)了可喜轉(zhuǎn)變,正從粗放型草原畜牧業(yè)向生態(tài)型現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型。在這過程中,牧民的草原保護(hù)意識(shí)得到加強(qiáng),從“要我保護(hù)”向“我要保護(hù)”轉(zhuǎn)變,而且各級(jí)黨委、政府與社會(huì)各界呵護(hù)草原風(fēng)氣逐步形成。

然而,在為成績感到振奮的同時(shí),調(diào)研組了解到,草原的保護(hù)依舊面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。特別是隨著政策的進(jìn)一步推進(jìn),一些新情況也逐步凸顯。

補(bǔ)獎(jiǎng)資金使用效率是地方反映較多的一個(gè)問題。

吳雙戰(zhàn)指出,目前草原保護(hù)的監(jiān)管不到位,超載放牧及領(lǐng)補(bǔ)獎(jiǎng)款后不禁牧、晝禁夜牧的現(xiàn)象依然存在。

四川省阿壩藏族羌族自治州人大常委會(huì)原主任王福耀委員也反映,目前補(bǔ)獎(jiǎng)資金“普惠制”的現(xiàn)狀導(dǎo)致資金發(fā)放缺乏考核,無法與禁牧減畜任務(wù)建立聯(lián)系,甚至在某些地方出現(xiàn)了“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象?！皯?yīng)該把補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放與落實(shí)禁牧和減畜任務(wù)掛起鉤來,保證補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放與草原保護(hù)責(zé)任相協(xié)調(diào)。”

在調(diào)研組看來,補(bǔ)獎(jiǎng)資金不單純是福利,而要發(fā)揮杠桿作用,且應(yīng)加大對(duì)牧區(qū)牲畜棚圈、青貯窖池、儲(chǔ)草棚庫等生產(chǎn)性設(shè)施的投入。“要引導(dǎo)金融部門增加對(duì)牧區(qū)信貸資金投入,通過完善以草場使用權(quán)抵押貸款的融資形式,切實(shí)解決牧民生產(chǎn)生活貸款和金融扶貧放款難的問題?！?/p>

“下一步,保護(hù)草原不能總在圍欄上做文章?！痹谛陆{(diào)研期間,自治區(qū)副主席錢智特別提出。

據(jù)新疆調(diào)查統(tǒng)計(jì),截至2015年底,新疆圍欄面積達(dá)1.9億畝,占全區(qū)草原面積的27%,圍欄面積已達(dá)極限。新建圍欄不僅收效不大,甚至有浪費(fèi)資金的現(xiàn)象,在有的地方對(duì)野生動(dòng)物也帶來一些危害。

“未來資金使用應(yīng)突出重點(diǎn),給地方政府一定的調(diào)劑權(quán)限?！崩畛捎裎瘑T建議,“比如,有的地方已不宜再擴(kuò)大圍欄的投入,應(yīng)該整合現(xiàn)有涉牧資金,參照補(bǔ)獎(jiǎng)資金‘四下放’的做法,給予地方調(diào)配權(quán)限,合理統(tǒng)籌利用資金,提高資金使用效益?！?/p>

被輕忽的草原

在甘南瑪曲草原長大的丁目迪委員對(duì)草原一直懷有深厚感情,這位甘肅省甘南州政協(xié)副主席近年來都在積極為保護(hù)黃河、長江上游的甘南草原鼓與呼。

但他發(fā)現(xiàn),與耕地相比,全社會(huì)對(duì)草原重要性的認(rèn)識(shí)還不夠。草原被不斷侵占、面積逐年減少的狀況還沒有引起社會(huì)的足夠重視。

這一點(diǎn)調(diào)研組也深有體會(huì)。特別是在南方草原調(diào)研中,他們發(fā)現(xiàn),南方草地被稱為“荒山”、“荒地”,草地被開墾、占用現(xiàn)象十分普遍。在管理投入上,也支持很少,存在只重視植樹造林,不重視種草綠化的現(xiàn)象。一些省份寧可在坡度大于25度的山上墾殖種糧,也不愿種草。而這種盲目墾殖的行為很容易造成草原退化和石漠化,恢復(fù)周期長,成本很高。

重視程度不夠帶來的一個(gè)重要影響是監(jiān)管能力的薄弱。

農(nóng)工黨新疆維吾爾自治區(qū)委主委孟慶才委員發(fā)言指出,目前,國務(wù)院草原行政管理職能主要在農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司草原處僅4個(gè)編制,草原管理機(jī)構(gòu)層級(jí)較低、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格不明確都限制了工作的開展。

跟隨調(diào)研組一起調(diào)研的隨行專家、農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心主任李偉方表示,目前我國縣(市)一級(jí)的草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),普遍存在著機(jī)構(gòu)級(jí)別低、人均管理草原面積巨大、執(zhí)法人員嚴(yán)重不足、執(zhí)法裝備缺乏等困難,甚至一些縣(市)的草原監(jiān)管機(jī)構(gòu)還存在著無辦公場所,無草原執(zhí)法的設(shè)施、設(shè)備的狀況,很難深入開展草原監(jiān)督管理工作。

同時(shí),草原資源底數(shù)不清也困擾著管理工作的實(shí)施。

據(jù)調(diào)研組了解,目前不同部門對(duì)于我國草原資源實(shí)際面積存有疑義。例如,上世紀(jì)80年代第一次全國草地資源調(diào)查數(shù)據(jù)為58.9億畝,2011年“國土二調(diào)”的數(shù)據(jù)為43.1億畝,相差15.8億畝;江西省草原面積,農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為6663.5萬畝,“國土二調(diào)”數(shù)據(jù)為455萬畝,相差近15倍。

再加上鑒于植物生長規(guī)律,草與林共生或混生界限不清,林地、草地、耕地交叉地帶的權(quán)屬存在“有利都爭、有責(zé)互推”的現(xiàn)象。

針對(duì)這些問題,“抓緊修改草原法,制定基本草原保護(hù)條例,為草原保護(hù)提供強(qiáng)力保障”就成為委員們的共識(shí)。

“在修訂草原法時(shí),要增設(shè)草原生態(tài)紅線保護(hù)、草原資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、草原資源損害責(zé)任追究等制度規(guī)定;宜早日升格草原管理機(jī)構(gòu)層級(jí),建立與草原在生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位相稱的行政管理隊(duì)伍;同時(shí),進(jìn)一步明確草原監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格,理順草原監(jiān)督管理體制。”孟慶才建議。

“應(yīng)盡快啟動(dòng)全國第二次草原普查,很有必要像保護(hù)基本農(nóng)田一樣,加快建立基本草原保護(hù)制度,劃定草原‘紅線’?！敝袊こ淘涸菏?、蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院教授南志標(biāo)建議。

草原保護(hù)要久久為功

“當(dāng)前,我國草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍比較脆弱,草原生態(tài)保護(hù)和修復(fù)正處于‘進(jìn)則能勝,不進(jìn)則退’的關(guān)鍵時(shí)期。”吳雙戰(zhàn)說出了與會(huì)委員、專家們的心聲。

與其他生態(tài)系統(tǒng)不同,草原地區(qū)土壤貧瘠,一旦被破壞,極難恢復(fù)。以內(nèi)蒙古為例,目前仍有70%以上的草原存在不同程度的沙化、退化問題,生態(tài)脆弱狀況沒有根本改變。在這個(gè)節(jié)點(diǎn),持續(xù)推進(jìn)草原保護(hù)至關(guān)重要。

“禁牧、草畜平衡不能一禁了之、一平了之,可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵需要后續(xù)的支持?！痹趦?nèi)蒙古調(diào)研過程中,自治區(qū)農(nóng)牧廳副廳長劉永志向調(diào)研組反映,“目前對(duì)禁牧之后的政策支持還較為缺乏。比如棚圈建設(shè)、畜種改良、飼草料深加工建設(shè)等都需要繼續(xù)跟上?！?/p>

中國科學(xué)院院士、北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院生態(tài)學(xué)系主任方精云委員指出,我國牧草品種選育和良種繁育工作十分滯后,建議國家加大牧草育種選種、分子育種技術(shù)應(yīng)用以及良種繁育基地的建設(shè)。

“一方水土養(yǎng)育一片草原”,內(nèi)蒙古蒙草抗旱綠化股份有限公司董事長王召明委員認(rèn)為,未來草原保護(hù)應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)性和針對(duì)性,特別是要堅(jiān)持對(duì)“水土氣、人草畜、微生物”做定點(diǎn)、定量的生態(tài)數(shù)據(jù)采集,了解草原的“身體變化”。

在調(diào)研中,委員們還發(fā)現(xiàn),一些大學(xué)生成為了草原創(chuàng)業(yè)帶頭人,不僅帶動(dòng)了草原牧民致富,為國家開辟了就業(yè)新路,還為草原地區(qū)干部的成長奠定了良好基礎(chǔ)。

“培養(yǎng)新型牧民,支持大學(xué)生到草原創(chuàng)業(yè),為草原保護(hù)發(fā)展提供人才支撐應(yīng)是未來發(fā)展的重要方向?！边@也是調(diào)研組得出的重要結(jié)論。

此外,隨著時(shí)代的發(fā)展,草原牧區(qū)也有了許多轉(zhuǎn)變。

內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)副主席董恒宇委員指出,近年來草原旅游的人數(shù)以20-30%的數(shù)量增長,帶動(dòng)了牧民致富?，F(xiàn)在存在的問題是草原文化未能深度融入當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè),旅游等新型第三產(chǎn)業(yè)難以做大做強(qiáng)。他建議,應(yīng)通過建設(shè)國家草原公園等形式,把草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)成果與草原文化融會(huì)貫通。

中國作家出版集團(tuán)黨委副書記艾克拜爾·米吉提委員對(duì)于目前草原的發(fā)展方向有著自己的憂慮?！澳撩袂О倌陙砼c草原相依相存、相依為命,他們是最懂得珍惜草原和保護(hù)草原的人。請(qǐng)不要以管理農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)去管理草原,應(yīng)當(dāng)在尊重自然規(guī)律的同時(shí),尊重牧民保護(hù)草原的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn),讓他們與草原同生存、共發(fā)展?！?/p>

民進(jìn)中央秘書長高友東委員對(duì)此深表贊同,他認(rèn)為一些地方盲目割裂草原系統(tǒng)建設(shè),不切實(shí)際地強(qiáng)調(diào)單純的圍封、禁牧等,違背了牧業(yè)自身發(fā)展的規(guī)律。

……

兩個(gè)半小時(shí)過去了,委員、專家們對(duì)草原保護(hù)的討論依然意猶未盡。爭相發(fā)言的背后是每個(gè)人心中沉甸甸的責(zé)任感,點(diǎn)點(diǎn)建議匯聚成“讓草原美景永續(xù),讓生活在這片土地上的人民更加幸?！钡男脑?。

會(huì)議雖然結(jié)束了,但可以確信這份關(guān)注與用心將不息……