一、 充分認識PPP改革的現實意義

PPP作為一種市場化、社會化公共服務供給管理方式，是一次以供給側結構性改革為主、政府需求拉動為輔的體制機制變革，旨在通過轉變政府職能，放寬市場準入，充分利用政府財政資源杠桿撬動作用，激勵多種市場主體通過公平競爭方式增加、優化公共產品公共服務供給與管理，滿足人民群眾不斷提高的多樣化高品質公共服務需求。

焦小平

PPP改革是在公共產品服務領域切實落實黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革的決定》關于依法治國，發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，實現國家治理體系和治理能力現代化的一項具體改革措施。在全面深化改革初期，它具有很強的引導性、牽引性和示范性，需要行政體制、財政體制和投融資體制等改革協同推進。

首先，政府要轉變職能，從全能政府轉變為有限政府、法治政府和高效政府。在厘清政府與市場邊界的基礎上，凡是可以讓市場做的，放手讓市場主體在資源配置中發揮決定性作用，政府主要充當市場規則制定牽頭人和監管者的角色，依法用“三個清單”創新政府管理方式，激發釋放社會活力，引導大眾創新萬眾創業，實現公共服務供給利益鏈中的公眾、企業和政府合作共治共贏。

其次，要加快現代績效財政建設，把PPP項目支付機制與財政預算體制有效對接，建立一個規范、透明、可預期的投資回報機制，積極推進信用政府建設。對政府而言，PPP是一種政府購買服務行為，主要是一個財政問題，“少花錢、多辦事、辦好事”實現物有所值是政府首要目標；對社會資本來講，PPP是一種中長期、分次回收投資收益的有償商業服務，按合同約定獲取合理投資回報是社會資本的核心利益。政府把項目有償收費權、政府支出責任、資產開發收益等公共財政資源統籌納入政府三年滾動預算和中期財政規劃，是從機制上保障社會資本長期有信心投資公共產品服務的關鍵。

第三，要加快以市場和效率為導向的投融資體制改革，既要發揮政府投資引導放大作用，又要通過市場機制提高政府投資的有效性。PPP打破了公共產品供給單一壟斷的“官辦官營”局面，引進“官督民營”市場競爭機制，使政府投資管理關注點從重事前審批轉向最終服務的品質和價格，從重項目建設轉向全生命周期供應鏈的整體優化，從重項目前期融資轉向項目產出和績效付費。這種以結果為導向的權責對等、風險收益掛鉤的交易機制，從機制解決了以政府主導項目投融資體制下的超預算、豆腐渣、建用不銜接等老大難問題，政府把更多的精力放在規劃和行業監管上，把融資、建設、運營等微觀管理環節交給更擅長的市場去做。

二、 準確把握PPP的新內涵

在我國PPP并非新生事物，BT（建設—轉讓）、BOT等模式在20世紀90年代就進入電力、交通、供水、環境治理等領域。如何按照中央全面深化改革的要求，充分利用市場機制創新公共服務供給管理體制，合理使用積極財政政策工具撬動市場資源穩增長惠民生，是新一輪PPP改革核心要義所在。2013年按照黨中央國務院的部署，財政部負責統籌推進PPP改革工作，把PPP功能從僅作為政府一種市場化投融資手段擴展為一種創新的市場化公共服務供給管理機制，對PPP改革賦予新的內涵。

一是充分競爭、平等合作、誠信守約。政府要打破地域和所有制歧視，通過公平競爭方式選擇最有能力的社會資本進行平等合作，讓專業的人做專業的事，全面提高政府公共資源配置效率和質量。

二是風險與收益掛鉤。按照收益對等和風險可控的優化原則，建立科學的風險分配管理架構，社會資本承擔項目建設、融資和運營等商業風險，政府承擔法律、政策和最低需求等風險，不可抗力等風險由雙方合理共擔。

三是實現全生命周期管理。建立從項目設計、融資、建設、運營、維護等全生命周期一體化管理模式，充分利用供應鏈管理優勢，實現公共服務供給管理長期系統整體優化。PPP不再是一時的華麗婚禮，而是一生一世的美滿婚姻。

四是建立以產出和績效結果為導向的付費交易機制。把政府支出績效管理落到實處。

五是全過程透明公開管理。讓PPP項目在陽光下運行，保證公眾的知情權、參與權和監督權，探索政府與社會利益相關方共治共管互動治理方式。

三、 堅定不移推進PPP改革

經過近3年探索推廣，PPP改革建設的制度架構、組織建設和示范體系已初步建立，改革共識在社會各界廣泛形成，PPP已成為各地穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險的重要抓手。

在PPP改革的推進中，政府觀念轉變不到位、項目落地率還不高、民營資本參與比例偏低、能力建設仍待加強、市場環境有待完善等挑戰依然存在。我們要堅定改革理念，按照“五大發展理念”的要求，進一步通過深化完善法律制度體系、宣傳培訓、建立PPP基金、信息公開披露、示范項目實施等舉措，提高民營資本參與度，提高項目落地率，充分發揮示范項目就近示范、就近引導、就近教育的“燈塔”作用，探索一套可復制、可推廣、可放大的實施模式，建立一個統一規范高效的公共服務PPP大市場。

（作者系財政部政府和社會資本合作中心副主任）