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協商民主從形式到制度再到體系的認識演進，體現了不斷深化的思想過程。需要指出的是，形式、制度、體系的認識發展表示了對協商民主認識的思想遞進，而不是替代關系，不具有相互否定的意思。協商民主作為一種民主形式，是協商民主制度實踐的具體表現，而協商民主制度又必須以體系構成為前提。豐富協商民主形式、健全協商民主制度、構建協商民主體系相輔相成，互為依賴，是中國社會主義協商民主發展的內在要求。

協商民主作為我國政治體制改革的重要內容，對堅持中國特色社會主義政治發展道路具有重大意義。人民政協在國家政治生活中不可替代的作用決定了它在協商民主實踐中的重要地位和特殊角色。

一、 協商民主在中國的認識演進：從形式到制度再到體系

我國協商民主建設是一個不斷發展的過程，對于協商民主的認識也是不斷深化的。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的正式確立,是我國協商民主建設的重要標志。盡管政治協商制度由于社會主義建設實踐遭遇曲折而一度難以正常運轉，但是，政治協商制度作為各族各界人士參政議政、共商國是的重要形式的認識始終沒有改變過。

改革開放新時期民主政治建設的發展中，政治協商制度的價值功能逐漸得到顯示。1979年鄧小平首先明確指出“人民政協是發揚民主、聯系各方面群眾的一個重要組織”，1980年他又提出人民政協“也是我國政治體制中發揚社會主義民主和實行互相監督的重要形式”。這兩個結論，從政治協商制度與社會主義民主相結合的角度，對人民政協作出了民主形式的鮮明定位。進入上世紀90年代后，黨中央在認識上獲得的新成果就是以兩種民主形式來提煉中國社會主義民主的構成特色。1991年江澤民指出：“人民通過選舉、投票行使權力與人民內部各方面在選舉、投票之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”。這一論述雖然沒有明確使用協商民主的概念，但意思已經蘊含其中。此后，兩種民主形式的概括成為論述中國社會主義民主的主要內容。

2012年黨的十八大正式使用協商民主這個概念，黨中央既強調“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”，又明確提出“健全社會主義協商民主制度”，“推進協商民主規范、多層、制度化發展”。這里，把協商民主從形式提升為制度，是認識的重大發展，它有助于從民主制度層面上確立協商民主的地位。

2013年黨的十八屆三中全會以全面深化改革為議題，在謀劃加強社會主義民主政治制度建設方面，協商民主建設得到進一步發展。全會指出：“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”，提出“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”。從體系構建提出發展協商民主的重要意義在于其規范、多層、制度化發展，要求形成一個滲透社會、覆蓋全面的系統架構。按照這個部署和要求，2015年中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》（以下簡稱《意見》），從政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等七個方面，對推進協商民主規范多層制度化發展作出具體部署，這可以視為我國協商民主體系初步形成了大體框架。

協商民主從形式到制度再到體系的認識演進，體現了不斷深化的思想過程。需要指出的是，形式、制度、體系的認識發展雖然表示了對協商民主認識的思想遞進，而不是替代關系，不具有相互否定的意思。協商民主作為一種民主形式，是協商民主制度實踐的具體表現，而協商民主制度又必須以體系構成為前提。豐富協商民主形式、健全協商民主制度、構建協商民主體系相輔相成，互為依賴，是中國社會主義協商民主發展的內在要求。

二、 人民政協角色的新定位：協商民主重要渠道和專門機構

認識人民政協在協商民主體系中的新地位，重要依據是中辦印發的《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），《實施意見》指出，“人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構”?！爸匾馈焙汀皩ｉT協商機構”兩個定位，突出了人民政協在協商民主體系中不可替代的特殊角色。

從渠道來說，協商民主多層發展需要拓寬各種渠道。2014年9月21日，習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上發表講話時指出：“要拓寬中國共產黨、人民代表大會、人民政府、人民政協、民主黨派、人民團體、基層組織、企事業單位、社會組織、各類智庫等的協商渠道?！边@里列舉的協商渠道涵蓋了許多方面，黨中央將人民政協作為“重要渠道”加以強調，與其角色特殊相關。

首先，人民政協組織屬性與協商民主重點的契合性。群眾路線是黨的根本路線和生命線，而社會主義協商民主是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。由此衍生出“人民群眾是社會主義協商民主的重點”這個邏輯，政協協商不能離開這個重點。人民政協本身就是中華民族大團結大聯合的象征，政協委員聯系著廣泛的群眾，按照協商于民、協商為民的要求，通過豐富多樣的方式聯系人民群眾，是人民政協開展工作的基本特點。人民政協聯系人民群眾的優勢，既體現在覆蓋面上，又體現在包容性上。協商民主離不開包容，沒有包容精神就沒有真心誠意的協商。人民政協組織屬性具有的特點與協商民主重點面向人民群眾的要義高度契合。

其次，人民政協與其他協商民主渠道的相交性。協商民主體系由各種協商渠道疊加而成，每一種渠道都與相應機構以及職能相關，體現協商的針對性?！兑庖姟分赋觯骸鞍l揮各協商渠道自身優勢，做好銜接配合。”人民政協也體現協商的針對性，但它又不同于一般協商渠道。人民政協協商的主要內容包括國家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題。這個內容規定具有定位高、宏觀強、聯系廣、包含寬等特點，因此，政協協商并不局限于自身范圍。《意見》中規定，政協協商必須加強與人大代表溝通協商，“涉及特定群體利益的，加強與相關人民團體、社會組織以及群眾代表的溝通協商”?！秾嵤┮庖姟芬蟆凹訌娬f協商與黨委和政府工作的有效銜接”。由此可見，政協協商與人大、政府、人民團體、基層以及社會組織等相關協商渠道存在交叉、銜接、融合的緊密關系。

從機構來說，人民政協作為多黨合作和政治協商的機構早就明確，作為協商民主專門機構則賦予人民政協工作更為豐富的內涵。政治協商機構與協商民主專門機構既有聯系又有區別，政治協商是協商民主的一個方面，不能代表協商民主的全部。有研究者糾結于政治協商與協商民主的關系，中央從“專門機構”定位人民政協，解決了政治協商與協商民主的關系問題。

人民政協的主要功能是協商。從實踐的歷史脈絡看，協商民主在中國的發展很大程度上依托人民政協這個扎實基礎、寬闊平臺和經驗支持。黨的十八大第一次提出健全社會主義協商民主制度，闡述的內容以政治協商制度為主體。協商的主要功能決定了人民政協機構協商的專門性。在《意見》勾勒的社會主義協商民主體系架構中，人大、政府是組織機構，但不是專門進行協商，基層有各種機構，但沒有明確規定的協商機構。而且，這個體系架構體現的七種協商中，政黨協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商都與政協協商直接相關。另外，黨中央提出了一系列協商概念，如立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商等，這些協商的運作當然有對應的領域或部門，但與政協協商也有很密切的關系。這都表明，作為專門協商機構的人民政協在社會主義協商民主體系中的特殊地位。

三、 特有形式和獨特優勢：政協協商如何作為

協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式，人民政協作為人民民主的重要實現形式，在推進協商民主實踐發展中大有可為。

第一，推進人民政協制度化、規范化、程序化建設，增強協商實效、提升協商公信力。習近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的”，“社會主義協商民主，應該是實實在在的、而不是做樣子的”，“協商就要真協商”。人民政協如何做到“協商就要真協商”，基礎工作就是努力將自身制度建設與協商民主制度建設緊密相結合，立足效果和效率，以制度化、規范化、程序化的運作為協商內容落實、協商議題提出、協商方式設計、協商輿情公開、協商過程監督、協商成果轉化提供保證。

第二，發揮人民政協資源優勢，尋找與政府協商的連接點。社會主義協商民主體系由各種協商渠道有機組合而成，協商內容、問題和領域的不同形成渠道的類分。政府協商涉及權力公開透明、公共政策制定、社會資源配置，直接關系人民群眾切身利益。人民政協匯集著各種各樣的人才，是貯藏方方面面專業知識的智慧寶庫，具有助力政府協商的獨特資源優勢。人民政協如何通過反映社情民意、組織人民群眾有序政治參與協助和促進政府協商？是新形勢下人民政協充分發揮社會主義協商民主作用的重要任務。

第三，加強人民政協與其他協商渠道的結合，增強社會主義協商民主的體系合力。人民政協作為專門協商機構，不僅要把協商民主貫穿履行職能全過程，使專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，探索網絡議政、遠程協商成為常態，而且還要在加強與其他協商渠道的溝通合作中發展和豐富協商民主新形式。政協協商要避免“自娛自樂”現象，必須打通與其他協商渠道的關系，社會主義協商民主體系內部如果各自為陣，就難以產生合力。人民政協與人大制度的互動關系，與政黨、人民團體的內含關系，決定了在增強社會主義協商民主體系合力中的重要地位。積極主動地聯系、溝通其他協商渠道，是人民政協發揮好社會主義協商民主作用的應盡職責。

第四，借助人民政協政治協商經驗，推動協商民主建設。在社會主義協商民主體系中，各種協商形式的實踐時間、發展水平是不一樣的，《意見》對七種協商形式提出的要求也不同。前六種使用的是“繼續重點加強”，最后一種“社會組織協商”使用的是“探索開展”，表明它是協商民主發展新的增長點。可以肯定，隨著實踐深入發展，還將會有其他新的協商形式豐富補充到社會主義協商民主體系中。從歷史發展和現實情況看，以人民政協協商民主實踐時間長，經驗豐富。與其他協商形式、渠道相比，理論相對更為成熟。因此，人民政協有義務把長期積累的政治協商經驗運用到協商民主新增長點的開拓中，并拓展人民政協大有作為的新空間。

第五，強化人民政協工作大局意識，服務國家治理現代化。習近平總書記指出：“人民政協是國家治理體系的重要組成部分，要適應全面深化改革的要求，以改革思維、創新理念、務實舉措大力推進履職能力建設，努力在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮更大作用”。民主治理和法治治理是國家治理現代化的兩個核心要素，社會主義協商民主發展如何，對于推進國家治理現代化具有極其重大的意義。人民政協工作服務于黨的中心工作，必須在職能履行中創新社會主義協商民主的理論和實踐，為推進國家治理現代化作出時代新貢獻。

（作者系華東師范大學教授、博士生導師）